02-02-2010, 09:37 PM
Uvodne napomene
Pravo Evropskog suda za ljudska prava je precedentno pravo. Onaj ko bi naizust znao sve odredbe Evropske konvencije i dodatnih protokola uz ovu, još uvek ne bi bio u stanju da primenjuje odredbe Evropske konvencije, zbog toga što je poredak zaštite ljudskih prava pred Evropskim sudom suštinski sadržan u presudama tog suda. Kako je Zakonom o ratifikaciji, Evropska konvencija inkorporirana u domaći pravni sistem - sledi da su zajedno sa njom, deo našeg pravnog poretka postale i presude Evropskog suda. Stoga neposredna primena Konvencije od strane domaćih sudova i drugih državnih organa obavezuje na poznavanje njegove prakse. Koliko god je neuobičajeno za način razmišljanja sudije kontinentalnog pravnog miljea da donoseći presude ima u vidu ne samo tekst Evropske konvencije, već i presude Evropskog suda - ipak nam ne ostaje ništa drugo nego da se što pre upoznamo sa ovim delom sopstvenog pravnog poretka. Za ovu priliku izabrali smo nekoliko slučajeva koji se odnose na odlučivanje o pravu na imovinu. Ali, pre nego što se upustimo u suštinu naše teme, dajemo još jednu, načelnu napomenu.
Osim pomenute klasične tehnike, postoji i tehnika pilot-presuda, koja daje Evropskom sudu jednu novu - "ustavnu dimenziju" postupanja. Ona se primenjuje u situacijama kad Evropski sud utvrdi postojanje sistemskih nedostataka u unutrašnjem pravu, pa presudom poziva odgovornu državu da preduzme mere za otklanjanje takvog nedostatka i zaustavlja postupak u svim repetitivnim predmetima, u očekivanju odgovarajućih mera države.
Mi ćemo se, kao što rekosmo, pozabaviti uobičajenom praksom suda u materiji zaštite prava na imovinu tako što ćemo se prvo osvrnuti na sadržinu člana 1. Prvog protokola, a potom na sadržinu tri presude sa različitim ishodima u kojima je utvrđivana povreda ovoga prava. Na samom kraju daćemo nekoliko napomena o izvršavanju presuda Evropskog suda.
Šta Evropska konvencija podrazumeva pod pojmom prava na imovinu?
Član 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima glasi:
"Svako fizičko lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.
Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni."
Pored Konvencije, ima i drugih međunarodnih dokumenata o ljudskim pravima kojim se priznaje pravo na imovinu - npr. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima. Međutim, uključivanje ovog prava u Evropsku konvenciju bilo je sporno dugo vremena. Ujedinjeno Kraljevstvo i Švedska smatrale su da bi uključivanje prava na imovinu u Konvenciju moglo isuviše ograničiti države u primeni programa industrijske nacionalizacije u javne svrhe. Zato formulacija koja je na kraju prihvaćena predviđa kvalifikovano pravo na imovinu. Interesantna je činjenica da dve presude koje je sud doneo upravo protiv Ujedinjenog Kraljevstva i Švedske predstavljaju presedane kojima je sud vezan kad odlučuje o pojedinim segmentima mešanja u pravo na imovinu.
Pojam imovine se u praksi Evropskog suda široko tumači. Smatra se da pod zaštitu po članu 1. spada: pokretna i nepokretna imovina, deonice, patenti, pravo na penziju, pravo zakupodavca na zakupninu, ekonomski interesi vezani za vođenje nekog posla, pravo na vršenje profesije, klijentela i sl.
Da bi se član 1. Prvog protokola primenio nije neophodno da domaće pravo priznaje relevantni interes kao pravo na imovinu: koncept "imovine" je autonoman u smislu Konvencije. No, da bi se neko lice pozvalo na zaštitu po članu 1, ono mora uživati neko pravo po domaćim zakonima, koje se može smatrati za pravo na imovinu s aspekta Konvencije.
* * *
Iz prvog primera koji smo odabrali vidi se, pre svega, da nema nikakvog značaja u kakvom postupku je povređeno nečije pravo na imovinu - to može biti i upravni postupak, ili kombinacija više postupaka - upravnog, parničnog, krivičnog. Ono što se još jasnije vidi na ovom primeru jeste poimanje kategorije zakonitosti sa aspekta Konvencije. Na drugom i trećem primeru videćemo šta za Evropski sud znači javni interes, a šta ravnoteža između javnog interesa i prava pojedinca, te kakav je značaj odštete u svakoj od ovih situacija. Krenimo redom:
Zakonitost mešanja u pravo na imovinu sa aspekta Evropske konvencije
Rezime presude Evropskog suda u predmetu Ilić protiv Srbije:
Ocu podnosioca predstavke jugoslovenske komunističke vlasti su nacionalizovale stambenu zgradu u elitnom delu Beograda, s tim što je jedan stan ostao njegova imovina. Posle smrti oca, podnosilac predstavke je nasledio zakonsko pravo na taj stan. On, međutim, nije mogao da u njemu stvarno uživa jer je stan bio predmet posebnog "režima zaštićenog stanara" i, kao takvog, fizički su ga koristila druga lica čiji su najam regulisali organi javne vlasti.
Zakon o stanovanju je 1992. godine omogućio da, pod određenim uslovima vlasnici takvih stanova povrate efektivnu državinu. Dana 19. januara 1993. godine Odeljenje za komunalno-stambene poslove opštine Palilula prihvatilo je zahtev podnosioca predstavke za iseljenje stanara iz stana i naložilo je istoj opštini da se "zaštićenom stanaru" o kome je reč obezbedi odgovarajući alternativni smeštaj najkasnije do 31. decembra 1995. godine. Podnosilac predstavke je 1996. godine pokrenuo i parnični postupak protiv opštine Palilula kod Prvog opštinskog suda u Beogradu. Tražio je naknadu za materijalnu štetu koju je pretrpeo zbog nemogućnosti da i dalje koristi stan o kome je reč. Parnični postupak do trenutka odlučivanja pred Evropskim sudom nije okončan, ali je u toku postupka, Vrhovni sud Srbije svojom odlukom iz 2003. godine naložio ponovno suđenje pred Opštinskim sudom utvrdivši, inter alia, da je opština Palilula zaista obavezna da izvrši odluku od 17. avgusta 1994. godine, naloživši iseljenje zaštićenog stanara, i, štaviše, da je rok za to već istekao. Sud je zaključio da se zahtev podnosioca predstavke stoga mora ponovo razmotriti što se tiče osnovanosti i dalje naveo da podnosilac predstavke nema na raspolaganju pravni put koji bi mogao obavezati navedenu opštinu da ispoštuje "svoju sopstenu konačnu i izvršnu odluku" od 17. avgusta 1994. godine.
Evropski sud smatra da je zahtev podnosioca predstavke za vraćanje imovine u posed "dovoljno utvrđen" što se tiče obima "poseda" u smislu značenja člana 1. Protokola br. 1. Dalje, počev od 31. decembra 2000. godine, kada je navedeni krajnji rok istekao i drugi nije predviđen, mešanje tužene države je jasno kršilo domaće zakonodavstvo i, kao takvo, ono je nekompatibilno sa pravom podnosioca predstavke na mirno uživanje svog poseda. Najzad, Sud primećuje da ovaj zaključak ne stvara potrebu da se utvrdi da li je postignuta pravična ravnoteža između potreba od opšteg interesa zajednice, sa jedne strane, i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca sa druge strane. Shodno tome, Sud je utvrdio postojanje povrede člana 1. Protokola br. 1. Sud dalje smatra, uzimajući u obzir činjenicu da očigledno još nema pravosnažne domaće presude za traženu materijalnu nadoknadu, da Vlada mora ispuniti zahtev podnosioca predstavke obezbeđenjem, putem odgovarajućih sredstava, brzog izvršenja pravosnažnog naloga za iseljenje od 17. avgusta 1994. godine.
Kako bi se zadovoljio princip zakonitosti, država mora poštovati odredbe domaćeg zakona. Ovo znači ne samo da konkretno mešanje mora biti zasnovano na nekoj od odredbi iz domaćeg zakona, nego da takođe mora postojati i pravičan i pravilan postupak, da relevantnu meru daje i izvršava odgovarajući organ, kao i da ta ista mera nije proizvoljna.
* * *
Prelazimo sada na drugi primer u kome nije bilo povrede zakonitosti mešanja u pravo na imovinu, ali se postavilo sledeće pitanje:
Da li je mešanje u pravo na imovinu opravdano sa aspekta javnog interesa?
Slučaj James protiv UK ilustruje široki stepen slobodne procene koji su organi u Strazburu spremni dati domaćim vlastima prilikom procene da li mešanje u pravo na imovinu služi legitimnom cilju od javnog interesa, i da li je ono proporcionalno tom cilju. Ova odluka sasvim jasno kaže, međutim, da je uloga Suda da preispita činjenice konkretnog predmeta i oceni da li je država prekoračila taj stepen slobodne ocene.
Argument podnosioca u vezi pitanja da li država može opravdati uzimanje imovine bio je da relevantna legislativa nije mogla biti u javnom interesu, jer imovina nije oduzeta u korist zajednice uopšte. Podnosioci su u ovom slučaju bili staratelji imanja Vojvode od Vestminstera, koji je posedovao 2000 zgrada u elitnom delu Londona. Podnosioci su se žalili da je imanje izgubilo veliki iznos novca kao posledica primene Zakona o reformi zakupa iz 1967. godine kojim se dugogodišnjim zakupcima (stanarima) davalo pravo kupovine vlasništva po ceni manjoj od tržišne. Zakon iz 1967. primenjivao se samo na dugogodišnje zakupe, tj. one od 21 godinu i više. Ovi zakupi su se morali takođe uključivati u nisku zakupninu. Imanje Vojvode je izgubilo preko 2 miliona funti sterlinga, kao posledica prodaje po ovom zakonu, kada je nekih 80 zakupaca u Londonu iskoristilo svoje pravo kupovine ili "povlastice". Argument podnosioca u vezi pitanja da li država može opravdati uzimanje imovine bio je da relevantna legislativa nije mogla biti u javnom interesu, jer imovina nije oduzeta u korist zajednice uopšte. Podnosioci su tvrdili da prenos imovine sa jednog lica na drugo, ne može biti, u principu "u javnom interesu". Sud se nije složio i bio je mišljenja da prinudni prenos imovine sa jednog lica na drugo može biti i legitimni cilj u javnom interesu. Sud je dodao da se oduzimanje imovine u skladu sa politikom u cilju poboljšanja socijalne pravde u zajednici može s pravom opisati kao nešto što je u javnom interesu. Sud je zatim dao vrlo važnu i često citiranu izreku o principu "stepen slobodne procene" koji ima država. Ona predstavlja osnov, zajedno s izrekama u Sporrong i Lonnroth protiv Švedske, prilikom svakog razmatranja šta predstavlja opravdano mešanje u imovinu danas: "Zbog svog direktnog poznavanja vlastitog društva i njegovih potreba, domaće vlasti su u principu u boljem položaju od međunarodnih sudija da ocene šta je "u javnom interesu". Prema sistemu zaštite koji je uspostavila Konvencija, na domaćim vlastima je da naprave inicijalnu ocenu postojanja problema od javnog interesa koji zahteva mere lišavanja imovine i postupka za zaštitu prava koji se može povesti. Ovde, kao i u drugim područjima na koje se protežu garantije iz Konvencije, nacionalne vlasti imaju određeni stepen slobodne procene."
Nadalje, pojam "javni interes" mora se ekstenzivno tumačiti. Sud će, našavši za logično da stepen slobodne procene koji je na raspolaganju zakonodavcu u primeni socijalne i ekonomske politike treba da bude širok, poštovati procenu zakonodavca šta je "u javnom interesu", ukoliko ta procena nije očigledno bez razumne osnove. Drugim rečima, iako Sud ne može ocenu nacionalnih vlasti zameniti vlastitom, on je obavezan da preispita osporavane mere po članu 1. Protokola br. 1 i da pri tome, istraži činjenice na osnovu kojih su nacionalne vlasti postupile. Sud je dalje ustanovio da je cilj Zakona o reformi najamnina iz 1967. godine - veća socijalna pravda u domenu stambene politike - bio legitiman cilj od javnog interesa. Sud nije taj koji odlučuje da li je Zakon o reformi stambene politike iz 1967. godine taj koji predstavlja najbolje rešenje ovog problema.
U pogledu odštete, sud konstatuje da član 1. ne garantuje pravo na potpunu odštetu u svim okolnostima: "legitimni ciljevi od javnog interesa kao što su oni kojima se teži u merama ekonomske reforme ili merama u cilju postizanja veće socijalne pravde, mogu zahtevati manju naknadu od pune tržišne vrednosti". Sud je dalje našao da je u ovom slučaju postignuta pravična ravnoteža, iako imanje Vojvode od Vestminstera nije dobilo punu tržišnu vrednost prilikom prenosa vlasništva na zakupce. Sud je primetio da je zakupac isplatio samo približnu vrednost građevinskog zemljišta, a ništa za objekte na tom zemljištu. Ovo je očigledno pogodovalo zakupcima, ali pošto je novac koji je on (ili njegovi prethodnici) već platio kao najamninu (kapitalni iznos), kao i novac utrošen na popravke, održavanje i adaptacije tokom godina, zakupac ili njegovi prethodnici po pravu su zapravo već platili tu imovinu. Prema tome, nije bilo kršenja člana 1. Protokola br. 1.
* * *
Na trećem primeru, u kome je mešanje u pravo na imovinu zakonito i opravdano sa stanovišta javnog interesa, postavljeno je i poslednje moguće pitanje:
Da li se mešanjem u pravo na imovinu postiže pravična ravnoteža između zahteva od opšteg interesa neke zajednice i zahteva za zaštitom osnovnih prava pojedinca?
Ovaj, treći stepen u razmatranju osnovanosti predstavke, primenjen je u slučaju Skolo protiv Italije, čiji rezime sledi:
Radi se o podnosiocu koji je kupio stan u Rimu 1982. godine, u kojem je u to vreme boravio stanar. Podnosilac je zahtevao prinudno iseljenje stanara u martu 1983. godine, na osnovu toga što je on (podnosilac) 70% invalid, nezaposlen, dijabetičar i što mu je stan neophodan, a stanar je prestao plaćati najamninu. Podnosiocu je prvo u aprilu 1983. g. Osnovni sud odobrio zahtev za prinudno iseljenje. Međutim, u skladu sa politikom italijanske vlade o odlaganju ili o neizvršavanju naloga o izvršenju, nalog o iseljenju je u četiri odvojena slučaja odgođen u skladu sa zakonskom uredbom. Na kraju, stanar je po vlastitom nahođenju napustio stan 1995. godine, tj. 11 godina i 10 meseci nakon što je podnosilac pokrenuo postupak o njegovom iseljenju.
Podnosilac se žali na kršenje njegovog prava na imovinu. Sud je primetio da se ne radi niti o prenosu imovine niti, suprotno tvrdnji podnosioca, o de facto eksproprijaciji. U to vreme podnosilac je mogao otuđiti imovinu i primao je najamninu - u punom iznosu do oktobra 1987. g. , a delimičnu za period novembar 1987. - februar 1990. g. S obzirom da je provođenje mera o kojima se ovde radi značilo da je stanar nastavio da stanuje u tom stanu, one su onda nesumnjivo imale efekat kontrole nad korišćenjem imovine, Prema tome, primenjuje se drugi stav člana 1. Prvog protokola.
Sud se pozvao na činjenicu da drugi stav člana 1. daje pravo državi da donese takve zakone koje smatra neophodnim u smislu kontrole korišćenja imovine u skladu s opštim interesom. Takvi zakoni, primećuje Sud, su naročito česti u domenu stambene politike, koja u našim savremenim društvima predstavlja centralni interes socijalne i ekonomske politike. Da bi bio u stanju sprovesti takvu politiku, zakonodavac mora imati širok stepen slobodne procene, kako u pogledu postojanja problema od javnog interesa koji zahteva mere javne kontrole, tako i u pogledu izbora detaljnih propisa o sprovođenju tih mera. Sud je ponovo naglasio da će poštovati procenu zakonodavca u odnosu na ono što je u opštem interesu, ukoliko ta procena nije očigledno neutemeljena. Sud je primetio da su zakonske odredbe kojima se odlaže nalog o iseljenju u periodu od 1984. do 1988. godine nastale usled potrebe da se reši veliki broj ugovora o najmu koji su isticali 1982. i 1983. godine i nastojanja da se stanarima koje je to pogađalo nađe prihvatljiv novi smeštaj ili osigura dotirani novi smeštaj. Provođenje svih naloga o iseljenju istovremeno dovelo bi bez sumnje, smatrao je sud, do značajnih socijalnih tenzija i ugrozilo javni red. Prema tome, ove zakonske mere imale su legitimni cilj od opšteg interesa, kao što se zahteva članom 1. Protokola br. 1.
Prešavši na zahtev o proporcionalnosti, Sud je primetio da svako mešanje u pravo na imovinu mora biti u pravičnoj ravnoteži i da mora postojati razumna proporcionalnost između sredstava koja se primenjuju i cilja kome se teži.
Sud je zapazio da je nedostatak stambenog prostora gotovo univerzalan problem savremenog društva. Da bi video da li su konkretne mere bile proporcionalne cilju koji se želeo postići - zaštita zakupaca lošeg imovnog stanja i izbegavanje rizika bilo kakve štete po javni red, Sud se morao uveriti da li se prema zakupcu postupilo na način da je postignuta pravična ravnoteža. Sud je primetio da je podnosilac jasno dao do znanja vlastima da mu je stan potreban, da nema zaposlenje i da je invalid. Podnosilac nije mogao doći do svoje imovine sve dok zakupac nije svojevoljno napustio istu, iako su uslovi za prisilno iseljenje bili zadovoljeni u periodu dok je ovaj postupak bio odložen. Sud je takođe primetio da je podnosilac morao kupiti još jedan stan i povesti postupak za naplatu stanarine. Sve u svemu, restrikcija na podnosiočevo korišćenje vlastitog stana predstavljale su kršenje zahteva o proporcionalnosti i kršenje člana 1. Prvog protokola. Skolo protiv Italije je slučaj koji predstavlja neuspeo pokušaj dokazivanja da određene mere nisu služile legitimnom cilju u opštem interesu. Međutim, podnosilac je uspeo u svojoj tvrdnji da čak i ako se radilo o legitimnom cilju, sredstva koja su izabrana za postizanje tog cilja bila su neproporcionalna.
Umesto zaključka - o izvršavanju presuda Evropskog suda za ljudska prava
Birajući primere iz prakse Evropskog suda, nastojali smo da činjenično stanje u izloženim slučajevima bude što je moguće sličnije, kako bi se lakše moglo razumeti poimanje opštih pravnih kategorija i pravna tehnika koju primenjuje Sud. Kao što se vidi iz navedenih presuda, Sud je vrlo fleksibilan u proceni postojanja javnog interesa, pa i u proceni ravnoteže između javnog i privatnog interesa. Gotovo da se ne meša u domaće pravo u tom pogledu. Ako se opredeli za intervenciju, onda se radi o tzv. pilot-presudama kojima poziva odgovornu državu da otkloni sistemske nedostatke, a konkretne postupke vezane za ovakve nedostatke zaustavlja. Međutim, ukoliko se dogodi kao u slučaju Ilić protiv Srbije, da je mešanje nezakonito (ne poštuju se odluke državnih organa zasnovane na domaćem zakonu, a odlaganje izvršenja tih odluka se vrši bez opravdanog javnog interesa), onda se sud i ne upušta u bilo kakvo dalje razmatranje, već ovakvo mešanje u pravo na imovinu proglašava povredom člana 1. Prvog protokola.
Naročito je interesantno uporediti stav Suda u pogledu opravdanosti odlaganja pravosnažnih naloga o iseljenju u predmetima Ilić protiv Srbije i Skolo protiv Italije. U prvom slučaju Sud se oslanja na činjenicu da su sami domaći sudovi utvrdili da opština Palilula nije samo u zakonskoj obavezi da izvrši nalog o kome je reč, već i da je imala dovoljno sredstava i raspoloživih stanova da zaštićenom stanaru podnosioca predstavke obezbedi odgovarajući alternativni smeštaj. U slučaju Skolo protiv Italije, država je očigledno uverila sud da bi sprovođenje naloga o iseljenju dovelo do značajnih socijalnih tenzija i ugrozilo javni red. Tako se dogodilo da u sličnim situacijama - postojanje pravosnažnih naloga za iseljenje - jedna država odlaže izvršenje tih naloga opravdano, te po oceni Suda nema povrede Prvog protokola, a druga to čini neopravdano - te je povredila član 1. Prvog protokola.
Napominjemo da bi, za potpuno razumevanje stavova Evropskog suda izraženih u presudama, bilo neophodno obezbediti kvalitetne prevode ovih presuda - kojih za sada nema - pa smo se i mi u izradi ovoga članka služili posrednim izvorima. To svakako može dovesti ne samo do jezičkih, već i do pojmovnih nedoumica, a rasprava o njima u svako doba je dragocena.
Dakle, ne samo ishod odluka Evropskog suda, već i metodologija njegovih pravnih analiza - ostvariće nesumnjivo uticaj na našu sudsku praksu. Možda je smelo predviđanje, ali mi ovaj uticaj vidimo kao šansu za formiranje jake i stabilne prakse - kako sudova tako i drugih državnih organa. U kojoj će meri ova šansa biti iskorišćena, zavisiće donekle i od mehanizama za izvršavanje presuda Evropskog suda. O tome u narednim redovima dajemo nekoliko napomena.
U procesu nadzora nad sprovođenjem odluke Suda važnu ulogu imaju i drugi -politički organi u sistemu Saveta Evrope, ali i izvesni organi na nacionalnom planu, a pre svega Zastupnik pred Evropskim sudom za ljudska prava.
Naročito je značajna uloga Komiteta ministara u vezi sa nadzorom nad izvršavanjem presuda. To praktično znači da će od Vlade države članice na koju se presuda odnosi Komitet ministara zahtevati izveštavanje o merama koje se preduzimaju u cilju sprovođenja presuda suda u vezi sa isplatom pravične naknade, primenom individualnih mera (ponavljanje postupka, uključujući otklanjanje nezakonite situacije itd.). Od države se zahteva da podnese bar dva izveštaja godišnje o koracima koje preduzima da bi ispoštovala odluku Suda, a u slučaju da odluka Suda uključuje nadoknadu štete i/ili troškova postupka, nalaže se njihova isplata u vremenskom roku od 3 meseca.
Ukoliko presuda nije izvršena Komitet ministara može preduzimati diplomatske inicijative, donositi rezolucije kojima se određuju privremene mere radi sprovođenja presuda Suda i utvrđuje vremenski okvir za sprovođenje presuda. U slučaju da država odbija da se povinuje presudi Suda donose se nove rezolucije u kojima se koriste i pretnje prestankom članstva u SE ili se druge članice SE pozivaju da preduzmu mere protiv države prekršioca koja odbija da sprovede odluku Suda (na primer u slučaju Loizidou protiv Turske stalno su donošene rezolucije protiv Turske koja je od 1998. godine do decembra 2003. godine odbijala da plati iznos dosuđen presudom Suda na ime pravične naknade, a uslov poštovanja presude uključen je 2003. godine u Sporazum o pridruživanju između Turske i EU). Inače, članom 16. Protokola 14. dato je ovlašćenje Komitetu ministara da, ukoliko dvotrećinskom većinom glasova utvrdi da država odbija da se povinuje presudi suda, iznese to pitanje pred Sud, kako bi se utvrdilo da li je država odbila da ispuni svoje obaveze po članu 46. stav 1. Konvencije (infringement proceedings). Međutim, Sud nije snabdeven ovlašćenjima da u takvim slučajevima prema državi u pitanju izrekne sankciju, već je njegova odluka u takvim situacijama samo deklaratornog karaktera.
Pravo Evropskog suda za ljudska prava je precedentno pravo. Onaj ko bi naizust znao sve odredbe Evropske konvencije i dodatnih protokola uz ovu, još uvek ne bi bio u stanju da primenjuje odredbe Evropske konvencije, zbog toga što je poredak zaštite ljudskih prava pred Evropskim sudom suštinski sadržan u presudama tog suda. Kako je Zakonom o ratifikaciji, Evropska konvencija inkorporirana u domaći pravni sistem - sledi da su zajedno sa njom, deo našeg pravnog poretka postale i presude Evropskog suda. Stoga neposredna primena Konvencije od strane domaćih sudova i drugih državnih organa obavezuje na poznavanje njegove prakse. Koliko god je neuobičajeno za način razmišljanja sudije kontinentalnog pravnog miljea da donoseći presude ima u vidu ne samo tekst Evropske konvencije, već i presude Evropskog suda - ipak nam ne ostaje ništa drugo nego da se što pre upoznamo sa ovim delom sopstvenog pravnog poretka. Za ovu priliku izabrali smo nekoliko slučajeva koji se odnose na odlučivanje o pravu na imovinu. Ali, pre nego što se upustimo u suštinu naše teme, dajemo još jednu, načelnu napomenu.
Osim pomenute klasične tehnike, postoji i tehnika pilot-presuda, koja daje Evropskom sudu jednu novu - "ustavnu dimenziju" postupanja. Ona se primenjuje u situacijama kad Evropski sud utvrdi postojanje sistemskih nedostataka u unutrašnjem pravu, pa presudom poziva odgovornu državu da preduzme mere za otklanjanje takvog nedostatka i zaustavlja postupak u svim repetitivnim predmetima, u očekivanju odgovarajućih mera države.
Mi ćemo se, kao što rekosmo, pozabaviti uobičajenom praksom suda u materiji zaštite prava na imovinu tako što ćemo se prvo osvrnuti na sadržinu člana 1. Prvog protokola, a potom na sadržinu tri presude sa različitim ishodima u kojima je utvrđivana povreda ovoga prava. Na samom kraju daćemo nekoliko napomena o izvršavanju presuda Evropskog suda.
Šta Evropska konvencija podrazumeva pod pojmom prava na imovinu?
Član 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima glasi:
"Svako fizičko lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.
Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni."
Pored Konvencije, ima i drugih međunarodnih dokumenata o ljudskim pravima kojim se priznaje pravo na imovinu - npr. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima. Međutim, uključivanje ovog prava u Evropsku konvenciju bilo je sporno dugo vremena. Ujedinjeno Kraljevstvo i Švedska smatrale su da bi uključivanje prava na imovinu u Konvenciju moglo isuviše ograničiti države u primeni programa industrijske nacionalizacije u javne svrhe. Zato formulacija koja je na kraju prihvaćena predviđa kvalifikovano pravo na imovinu. Interesantna je činjenica da dve presude koje je sud doneo upravo protiv Ujedinjenog Kraljevstva i Švedske predstavljaju presedane kojima je sud vezan kad odlučuje o pojedinim segmentima mešanja u pravo na imovinu.
Pojam imovine se u praksi Evropskog suda široko tumači. Smatra se da pod zaštitu po članu 1. spada: pokretna i nepokretna imovina, deonice, patenti, pravo na penziju, pravo zakupodavca na zakupninu, ekonomski interesi vezani za vođenje nekog posla, pravo na vršenje profesije, klijentela i sl.
Da bi se član 1. Prvog protokola primenio nije neophodno da domaće pravo priznaje relevantni interes kao pravo na imovinu: koncept "imovine" je autonoman u smislu Konvencije. No, da bi se neko lice pozvalo na zaštitu po članu 1, ono mora uživati neko pravo po domaćim zakonima, koje se može smatrati za pravo na imovinu s aspekta Konvencije.
* * *
Iz prvog primera koji smo odabrali vidi se, pre svega, da nema nikakvog značaja u kakvom postupku je povređeno nečije pravo na imovinu - to može biti i upravni postupak, ili kombinacija više postupaka - upravnog, parničnog, krivičnog. Ono što se još jasnije vidi na ovom primeru jeste poimanje kategorije zakonitosti sa aspekta Konvencije. Na drugom i trećem primeru videćemo šta za Evropski sud znači javni interes, a šta ravnoteža između javnog interesa i prava pojedinca, te kakav je značaj odštete u svakoj od ovih situacija. Krenimo redom:
Zakonitost mešanja u pravo na imovinu sa aspekta Evropske konvencije
Rezime presude Evropskog suda u predmetu Ilić protiv Srbije:
Ocu podnosioca predstavke jugoslovenske komunističke vlasti su nacionalizovale stambenu zgradu u elitnom delu Beograda, s tim što je jedan stan ostao njegova imovina. Posle smrti oca, podnosilac predstavke je nasledio zakonsko pravo na taj stan. On, međutim, nije mogao da u njemu stvarno uživa jer je stan bio predmet posebnog "režima zaštićenog stanara" i, kao takvog, fizički su ga koristila druga lica čiji su najam regulisali organi javne vlasti.
Zakon o stanovanju je 1992. godine omogućio da, pod određenim uslovima vlasnici takvih stanova povrate efektivnu državinu. Dana 19. januara 1993. godine Odeljenje za komunalno-stambene poslove opštine Palilula prihvatilo je zahtev podnosioca predstavke za iseljenje stanara iz stana i naložilo je istoj opštini da se "zaštićenom stanaru" o kome je reč obezbedi odgovarajući alternativni smeštaj najkasnije do 31. decembra 1995. godine. Podnosilac predstavke je 1996. godine pokrenuo i parnični postupak protiv opštine Palilula kod Prvog opštinskog suda u Beogradu. Tražio je naknadu za materijalnu štetu koju je pretrpeo zbog nemogućnosti da i dalje koristi stan o kome je reč. Parnični postupak do trenutka odlučivanja pred Evropskim sudom nije okončan, ali je u toku postupka, Vrhovni sud Srbije svojom odlukom iz 2003. godine naložio ponovno suđenje pred Opštinskim sudom utvrdivši, inter alia, da je opština Palilula zaista obavezna da izvrši odluku od 17. avgusta 1994. godine, naloživši iseljenje zaštićenog stanara, i, štaviše, da je rok za to već istekao. Sud je zaključio da se zahtev podnosioca predstavke stoga mora ponovo razmotriti što se tiče osnovanosti i dalje naveo da podnosilac predstavke nema na raspolaganju pravni put koji bi mogao obavezati navedenu opštinu da ispoštuje "svoju sopstenu konačnu i izvršnu odluku" od 17. avgusta 1994. godine.
Evropski sud smatra da je zahtev podnosioca predstavke za vraćanje imovine u posed "dovoljno utvrđen" što se tiče obima "poseda" u smislu značenja člana 1. Protokola br. 1. Dalje, počev od 31. decembra 2000. godine, kada je navedeni krajnji rok istekao i drugi nije predviđen, mešanje tužene države je jasno kršilo domaće zakonodavstvo i, kao takvo, ono je nekompatibilno sa pravom podnosioca predstavke na mirno uživanje svog poseda. Najzad, Sud primećuje da ovaj zaključak ne stvara potrebu da se utvrdi da li je postignuta pravična ravnoteža između potreba od opšteg interesa zajednice, sa jedne strane, i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca sa druge strane. Shodno tome, Sud je utvrdio postojanje povrede člana 1. Protokola br. 1. Sud dalje smatra, uzimajući u obzir činjenicu da očigledno još nema pravosnažne domaće presude za traženu materijalnu nadoknadu, da Vlada mora ispuniti zahtev podnosioca predstavke obezbeđenjem, putem odgovarajućih sredstava, brzog izvršenja pravosnažnog naloga za iseljenje od 17. avgusta 1994. godine.
Kako bi se zadovoljio princip zakonitosti, država mora poštovati odredbe domaćeg zakona. Ovo znači ne samo da konkretno mešanje mora biti zasnovano na nekoj od odredbi iz domaćeg zakona, nego da takođe mora postojati i pravičan i pravilan postupak, da relevantnu meru daje i izvršava odgovarajući organ, kao i da ta ista mera nije proizvoljna.
* * *
Prelazimo sada na drugi primer u kome nije bilo povrede zakonitosti mešanja u pravo na imovinu, ali se postavilo sledeće pitanje:
Da li je mešanje u pravo na imovinu opravdano sa aspekta javnog interesa?
Slučaj James protiv UK ilustruje široki stepen slobodne procene koji su organi u Strazburu spremni dati domaćim vlastima prilikom procene da li mešanje u pravo na imovinu služi legitimnom cilju od javnog interesa, i da li je ono proporcionalno tom cilju. Ova odluka sasvim jasno kaže, međutim, da je uloga Suda da preispita činjenice konkretnog predmeta i oceni da li je država prekoračila taj stepen slobodne ocene.
Argument podnosioca u vezi pitanja da li država može opravdati uzimanje imovine bio je da relevantna legislativa nije mogla biti u javnom interesu, jer imovina nije oduzeta u korist zajednice uopšte. Podnosioci su u ovom slučaju bili staratelji imanja Vojvode od Vestminstera, koji je posedovao 2000 zgrada u elitnom delu Londona. Podnosioci su se žalili da je imanje izgubilo veliki iznos novca kao posledica primene Zakona o reformi zakupa iz 1967. godine kojim se dugogodišnjim zakupcima (stanarima) davalo pravo kupovine vlasništva po ceni manjoj od tržišne. Zakon iz 1967. primenjivao se samo na dugogodišnje zakupe, tj. one od 21 godinu i više. Ovi zakupi su se morali takođe uključivati u nisku zakupninu. Imanje Vojvode je izgubilo preko 2 miliona funti sterlinga, kao posledica prodaje po ovom zakonu, kada je nekih 80 zakupaca u Londonu iskoristilo svoje pravo kupovine ili "povlastice". Argument podnosioca u vezi pitanja da li država može opravdati uzimanje imovine bio je da relevantna legislativa nije mogla biti u javnom interesu, jer imovina nije oduzeta u korist zajednice uopšte. Podnosioci su tvrdili da prenos imovine sa jednog lica na drugo, ne može biti, u principu "u javnom interesu". Sud se nije složio i bio je mišljenja da prinudni prenos imovine sa jednog lica na drugo može biti i legitimni cilj u javnom interesu. Sud je dodao da se oduzimanje imovine u skladu sa politikom u cilju poboljšanja socijalne pravde u zajednici može s pravom opisati kao nešto što je u javnom interesu. Sud je zatim dao vrlo važnu i često citiranu izreku o principu "stepen slobodne procene" koji ima država. Ona predstavlja osnov, zajedno s izrekama u Sporrong i Lonnroth protiv Švedske, prilikom svakog razmatranja šta predstavlja opravdano mešanje u imovinu danas: "Zbog svog direktnog poznavanja vlastitog društva i njegovih potreba, domaće vlasti su u principu u boljem položaju od međunarodnih sudija da ocene šta je "u javnom interesu". Prema sistemu zaštite koji je uspostavila Konvencija, na domaćim vlastima je da naprave inicijalnu ocenu postojanja problema od javnog interesa koji zahteva mere lišavanja imovine i postupka za zaštitu prava koji se može povesti. Ovde, kao i u drugim područjima na koje se protežu garantije iz Konvencije, nacionalne vlasti imaju određeni stepen slobodne procene."
Nadalje, pojam "javni interes" mora se ekstenzivno tumačiti. Sud će, našavši za logično da stepen slobodne procene koji je na raspolaganju zakonodavcu u primeni socijalne i ekonomske politike treba da bude širok, poštovati procenu zakonodavca šta je "u javnom interesu", ukoliko ta procena nije očigledno bez razumne osnove. Drugim rečima, iako Sud ne može ocenu nacionalnih vlasti zameniti vlastitom, on je obavezan da preispita osporavane mere po članu 1. Protokola br. 1 i da pri tome, istraži činjenice na osnovu kojih su nacionalne vlasti postupile. Sud je dalje ustanovio da je cilj Zakona o reformi najamnina iz 1967. godine - veća socijalna pravda u domenu stambene politike - bio legitiman cilj od javnog interesa. Sud nije taj koji odlučuje da li je Zakon o reformi stambene politike iz 1967. godine taj koji predstavlja najbolje rešenje ovog problema.
U pogledu odštete, sud konstatuje da član 1. ne garantuje pravo na potpunu odštetu u svim okolnostima: "legitimni ciljevi od javnog interesa kao što su oni kojima se teži u merama ekonomske reforme ili merama u cilju postizanja veće socijalne pravde, mogu zahtevati manju naknadu od pune tržišne vrednosti". Sud je dalje našao da je u ovom slučaju postignuta pravična ravnoteža, iako imanje Vojvode od Vestminstera nije dobilo punu tržišnu vrednost prilikom prenosa vlasništva na zakupce. Sud je primetio da je zakupac isplatio samo približnu vrednost građevinskog zemljišta, a ništa za objekte na tom zemljištu. Ovo je očigledno pogodovalo zakupcima, ali pošto je novac koji je on (ili njegovi prethodnici) već platio kao najamninu (kapitalni iznos), kao i novac utrošen na popravke, održavanje i adaptacije tokom godina, zakupac ili njegovi prethodnici po pravu su zapravo već platili tu imovinu. Prema tome, nije bilo kršenja člana 1. Protokola br. 1.
* * *
Na trećem primeru, u kome je mešanje u pravo na imovinu zakonito i opravdano sa stanovišta javnog interesa, postavljeno je i poslednje moguće pitanje:
Da li se mešanjem u pravo na imovinu postiže pravična ravnoteža između zahteva od opšteg interesa neke zajednice i zahteva za zaštitom osnovnih prava pojedinca?
Ovaj, treći stepen u razmatranju osnovanosti predstavke, primenjen je u slučaju Skolo protiv Italije, čiji rezime sledi:
Radi se o podnosiocu koji je kupio stan u Rimu 1982. godine, u kojem je u to vreme boravio stanar. Podnosilac je zahtevao prinudno iseljenje stanara u martu 1983. godine, na osnovu toga što je on (podnosilac) 70% invalid, nezaposlen, dijabetičar i što mu je stan neophodan, a stanar je prestao plaćati najamninu. Podnosiocu je prvo u aprilu 1983. g. Osnovni sud odobrio zahtev za prinudno iseljenje. Međutim, u skladu sa politikom italijanske vlade o odlaganju ili o neizvršavanju naloga o izvršenju, nalog o iseljenju je u četiri odvojena slučaja odgođen u skladu sa zakonskom uredbom. Na kraju, stanar je po vlastitom nahođenju napustio stan 1995. godine, tj. 11 godina i 10 meseci nakon što je podnosilac pokrenuo postupak o njegovom iseljenju.
Podnosilac se žali na kršenje njegovog prava na imovinu. Sud je primetio da se ne radi niti o prenosu imovine niti, suprotno tvrdnji podnosioca, o de facto eksproprijaciji. U to vreme podnosilac je mogao otuđiti imovinu i primao je najamninu - u punom iznosu do oktobra 1987. g. , a delimičnu za period novembar 1987. - februar 1990. g. S obzirom da je provođenje mera o kojima se ovde radi značilo da je stanar nastavio da stanuje u tom stanu, one su onda nesumnjivo imale efekat kontrole nad korišćenjem imovine, Prema tome, primenjuje se drugi stav člana 1. Prvog protokola.
Sud se pozvao na činjenicu da drugi stav člana 1. daje pravo državi da donese takve zakone koje smatra neophodnim u smislu kontrole korišćenja imovine u skladu s opštim interesom. Takvi zakoni, primećuje Sud, su naročito česti u domenu stambene politike, koja u našim savremenim društvima predstavlja centralni interes socijalne i ekonomske politike. Da bi bio u stanju sprovesti takvu politiku, zakonodavac mora imati širok stepen slobodne procene, kako u pogledu postojanja problema od javnog interesa koji zahteva mere javne kontrole, tako i u pogledu izbora detaljnih propisa o sprovođenju tih mera. Sud je ponovo naglasio da će poštovati procenu zakonodavca u odnosu na ono što je u opštem interesu, ukoliko ta procena nije očigledno neutemeljena. Sud je primetio da su zakonske odredbe kojima se odlaže nalog o iseljenju u periodu od 1984. do 1988. godine nastale usled potrebe da se reši veliki broj ugovora o najmu koji su isticali 1982. i 1983. godine i nastojanja da se stanarima koje je to pogađalo nađe prihvatljiv novi smeštaj ili osigura dotirani novi smeštaj. Provođenje svih naloga o iseljenju istovremeno dovelo bi bez sumnje, smatrao je sud, do značajnih socijalnih tenzija i ugrozilo javni red. Prema tome, ove zakonske mere imale su legitimni cilj od opšteg interesa, kao što se zahteva članom 1. Protokola br. 1.
Prešavši na zahtev o proporcionalnosti, Sud je primetio da svako mešanje u pravo na imovinu mora biti u pravičnoj ravnoteži i da mora postojati razumna proporcionalnost između sredstava koja se primenjuju i cilja kome se teži.
Sud je zapazio da je nedostatak stambenog prostora gotovo univerzalan problem savremenog društva. Da bi video da li su konkretne mere bile proporcionalne cilju koji se želeo postići - zaštita zakupaca lošeg imovnog stanja i izbegavanje rizika bilo kakve štete po javni red, Sud se morao uveriti da li se prema zakupcu postupilo na način da je postignuta pravična ravnoteža. Sud je primetio da je podnosilac jasno dao do znanja vlastima da mu je stan potreban, da nema zaposlenje i da je invalid. Podnosilac nije mogao doći do svoje imovine sve dok zakupac nije svojevoljno napustio istu, iako su uslovi za prisilno iseljenje bili zadovoljeni u periodu dok je ovaj postupak bio odložen. Sud je takođe primetio da je podnosilac morao kupiti još jedan stan i povesti postupak za naplatu stanarine. Sve u svemu, restrikcija na podnosiočevo korišćenje vlastitog stana predstavljale su kršenje zahteva o proporcionalnosti i kršenje člana 1. Prvog protokola. Skolo protiv Italije je slučaj koji predstavlja neuspeo pokušaj dokazivanja da određene mere nisu služile legitimnom cilju u opštem interesu. Međutim, podnosilac je uspeo u svojoj tvrdnji da čak i ako se radilo o legitimnom cilju, sredstva koja su izabrana za postizanje tog cilja bila su neproporcionalna.
Umesto zaključka - o izvršavanju presuda Evropskog suda za ljudska prava
Birajući primere iz prakse Evropskog suda, nastojali smo da činjenično stanje u izloženim slučajevima bude što je moguće sličnije, kako bi se lakše moglo razumeti poimanje opštih pravnih kategorija i pravna tehnika koju primenjuje Sud. Kao što se vidi iz navedenih presuda, Sud je vrlo fleksibilan u proceni postojanja javnog interesa, pa i u proceni ravnoteže između javnog i privatnog interesa. Gotovo da se ne meša u domaće pravo u tom pogledu. Ako se opredeli za intervenciju, onda se radi o tzv. pilot-presudama kojima poziva odgovornu državu da otkloni sistemske nedostatke, a konkretne postupke vezane za ovakve nedostatke zaustavlja. Međutim, ukoliko se dogodi kao u slučaju Ilić protiv Srbije, da je mešanje nezakonito (ne poštuju se odluke državnih organa zasnovane na domaćem zakonu, a odlaganje izvršenja tih odluka se vrši bez opravdanog javnog interesa), onda se sud i ne upušta u bilo kakvo dalje razmatranje, već ovakvo mešanje u pravo na imovinu proglašava povredom člana 1. Prvog protokola.
Naročito je interesantno uporediti stav Suda u pogledu opravdanosti odlaganja pravosnažnih naloga o iseljenju u predmetima Ilić protiv Srbije i Skolo protiv Italije. U prvom slučaju Sud se oslanja na činjenicu da su sami domaći sudovi utvrdili da opština Palilula nije samo u zakonskoj obavezi da izvrši nalog o kome je reč, već i da je imala dovoljno sredstava i raspoloživih stanova da zaštićenom stanaru podnosioca predstavke obezbedi odgovarajući alternativni smeštaj. U slučaju Skolo protiv Italije, država je očigledno uverila sud da bi sprovođenje naloga o iseljenju dovelo do značajnih socijalnih tenzija i ugrozilo javni red. Tako se dogodilo da u sličnim situacijama - postojanje pravosnažnih naloga za iseljenje - jedna država odlaže izvršenje tih naloga opravdano, te po oceni Suda nema povrede Prvog protokola, a druga to čini neopravdano - te je povredila član 1. Prvog protokola.
Napominjemo da bi, za potpuno razumevanje stavova Evropskog suda izraženih u presudama, bilo neophodno obezbediti kvalitetne prevode ovih presuda - kojih za sada nema - pa smo se i mi u izradi ovoga članka služili posrednim izvorima. To svakako može dovesti ne samo do jezičkih, već i do pojmovnih nedoumica, a rasprava o njima u svako doba je dragocena.
Dakle, ne samo ishod odluka Evropskog suda, već i metodologija njegovih pravnih analiza - ostvariće nesumnjivo uticaj na našu sudsku praksu. Možda je smelo predviđanje, ali mi ovaj uticaj vidimo kao šansu za formiranje jake i stabilne prakse - kako sudova tako i drugih državnih organa. U kojoj će meri ova šansa biti iskorišćena, zavisiće donekle i od mehanizama za izvršavanje presuda Evropskog suda. O tome u narednim redovima dajemo nekoliko napomena.
U procesu nadzora nad sprovođenjem odluke Suda važnu ulogu imaju i drugi -politički organi u sistemu Saveta Evrope, ali i izvesni organi na nacionalnom planu, a pre svega Zastupnik pred Evropskim sudom za ljudska prava.
Naročito je značajna uloga Komiteta ministara u vezi sa nadzorom nad izvršavanjem presuda. To praktično znači da će od Vlade države članice na koju se presuda odnosi Komitet ministara zahtevati izveštavanje o merama koje se preduzimaju u cilju sprovođenja presuda suda u vezi sa isplatom pravične naknade, primenom individualnih mera (ponavljanje postupka, uključujući otklanjanje nezakonite situacije itd.). Od države se zahteva da podnese bar dva izveštaja godišnje o koracima koje preduzima da bi ispoštovala odluku Suda, a u slučaju da odluka Suda uključuje nadoknadu štete i/ili troškova postupka, nalaže se njihova isplata u vremenskom roku od 3 meseca.
Ukoliko presuda nije izvršena Komitet ministara može preduzimati diplomatske inicijative, donositi rezolucije kojima se određuju privremene mere radi sprovođenja presuda Suda i utvrđuje vremenski okvir za sprovođenje presuda. U slučaju da država odbija da se povinuje presudi Suda donose se nove rezolucije u kojima se koriste i pretnje prestankom članstva u SE ili se druge članice SE pozivaju da preduzmu mere protiv države prekršioca koja odbija da sprovede odluku Suda (na primer u slučaju Loizidou protiv Turske stalno su donošene rezolucije protiv Turske koja je od 1998. godine do decembra 2003. godine odbijala da plati iznos dosuđen presudom Suda na ime pravične naknade, a uslov poštovanja presude uključen je 2003. godine u Sporazum o pridruživanju između Turske i EU). Inače, članom 16. Protokola 14. dato je ovlašćenje Komitetu ministara da, ukoliko dvotrećinskom većinom glasova utvrdi da država odbija da se povinuje presudi suda, iznese to pitanje pred Sud, kako bi se utvrdilo da li je država odbila da ispuni svoje obaveze po članu 46. stav 1. Konvencije (infringement proceedings). Međutim, Sud nije snabdeven ovlašćenjima da u takvim slučajevima prema državi u pitanju izrekne sankciju, već je njegova odluka u takvim situacijama samo deklaratornog karaktera.