Gotovi Seminarski Diplomski Maturalni Master ili Magistarski

Puna verzija: STRATEGIJA REGULATORNE REFORME U REPUBLICI SRBIJI
Trenutno pregledate Lite verziju foruma. Pogledajte punu verziju sa odgovarajućim oblikovanjima.


Upravljanje - menadžment ima poseban značaj u okviru procesa i trendova savremenog poslovanja, pa se, u tom smislu, upravlja relevantnim elementima efikasnog i efektivnog, odnosno uspešnog poslovanja. Potrebno je u tom kontekstu istaći novi javni menadžment, kao preovlađujući način upravljanja javnim sektorom, s obzirom na značaj, ulogu, procese i funkcije koje ima u državnoj upravi, kao kompleksnom i dinamičnom sistemu socijalne regulacije i bitnom društvenom podsistemu državnog organizovanja, funkcionisanja i delovanja. Zato se novi javni menadžment zasniva na kvalitetnim, međusobno usklađenim, logičnim, lako razumljivim i primenljivim propisima u svim oblastima društvenih odnosa, koji su rezultat donošenja političke odluke i uspešnog razvoja regulatorne politike i pravnog sistema i u funkciji su ekonomskog i privrednog razvoja i efikasnog ostvarivanja prava građana, privrede i preduzetnika. Dakle, normativni okvir je važan instrument za upravljanje društvenim promenama, posebno u zemljama u tranziciji, koji obuhvata sferu donošenja i primene zakona i drugih propisa i nadzor nad njihovim sprovođenjem, jer se time obezbeđuje princip vladavine prava, odnosno ustavnost, zakonitost i pravna sigurnost. Regulatorna politika i reforma predstavljaju značajan deo ukupnih reformi i procesa razvoja savremenog društva, koje su složene, multidisciplinarne, dinamične i trajne aktivnosti. U tom smislu je pravna, regulatorna reforma neizbežno integralno područje reforme državne uprave, jačanja kapaciteta javnog sektora i ekonomskog razvoja kao servisa građana i privrede, radi stvaranja uslova za bolju regulaciju, ostvarivanje javnog interesa i vođenje ukupne i sektorskih javnih politika. Zasniva se na ustanovljenim međunarodnim standardima i principima i uporednom iskustvu u upravljanju programima "bolje regulative". Analiza efekata regulative (propisa) i tzv. "giljotina propisa" su osnovni instrumenti i elementi za uspostavljanje sistema regulatornog upravljanja, odnosno ostvarivanja uspešne regulatorne politike i reforme.

1. POSTOJEĆE STANJE REGULATIVE U REPUBLICI SRBIJI

Regulatorna reforma u Republici Srbiji, kao način i oblik pravne reforme zasnovan na principu "bolje regulative", predstavlja bitan, složen i aktuelan segment i proces razvojne politike, odnosno reformisanog pravnog, ekonomskog i upravnog sistema. Državna uprava u oblikovanju politike, izradi nacrta, odnosno predloga zakona i drugih propisa i njihovoj primeni i praćenju stanja u vitalnim oblastima društvenog delovanja, ima značajnu funkciju i odgovornost za unapređenje i razvoj stanja u svim oblastima društvenih odnosa. S tim u vezi, Vlada Republike Srbije je, saglasno Strategiji reforme državne uprave za period od 2004. do 2008. godine i Akcionom planu ("Sl. glasnik RS", br. 113/04), donela Strategiju regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine, sa Akcionim planom ("Sl. glasnik RS", br. 94/08 - u daljem tekstu: Strategija), radi prevazilaženja postojećeg stanja, odnosno problema u oblasti regulative, u okviru razvojnog procesa multidisciplinarno povezanih dugoročnih društvenih ciljeva. Vlada je obrazovala i novi Savet za reformu državne uprave, kao svoje centralno strateško telo za ovu oblast reforme ("Sl. glasnik RS", br. 29/09), čiji je zadatak, pored ostalog, i da razmatra i daje prethodno mišljenje Vladi o strategijama razvoja, nacrtima zakona i drugim aktima koji se odnose na organizaciju i rad Vlade, organa državne uprave i službi ili tela Vlade.

Pravni sistem Republike Srbije je, još uvek, sa velikim brojem i uglavnom međusobno neusklađenim propisima, nekonzistentnom pravnom terminologijom, i pravnim prazninama, jer su neke oblasti nedovoljno i/ili neadekvatno regulisane a druge su prenormirane i/ili sa nedostatkom odgovarajućih propisa. Naime, pojedini propisi ili njihove određene odredbe se ne mogu uspešno primenjivati i/ili je njihova implementacija otežana, zbog pravnih rešenja koja nisu usklađena sa realnim potrebama i/ili mogućnostima društva i države. To često dovodi do teškoća ili usporavanja u ostvarivanju javnih i privatnih interesa, povećanja troškova kod građana, privrednih subjekata i drugih učesnika na koje se propisi odnose, uvećanja administrativnih i birokratskih procedura i korupcije, pravne nesigurnosti i dr. U Republici Srbiji su i dalje na snazi i propisi iz ranijeg perioda federalne države i državne zajednice Srbija i Crna Gora, koje je Srbija kao federalna jedinica primenjivala, a kasnije preuzela. Međutim, Narodna skupština Republike Srbije nije, s tim u vezi, obrazovala komisiju radi staranja o usklađenosti propisa Republike Srbije, koja bi predložila program njihovog usklađivanja sa pravnim sistemom u Republici Srbiji, posle raspada državne zajednice i prenošenja određenih nadležnosti sa državne zajednice na Republiku Srbiju. Takođe se mora konstatovati i da se, u okviru reformskih procesa, sprovodi intenzivnija zakonodavna aktivnost, sa donošenjem podzakonskih propisa, preispituju se i/ili menjaju i dopunjuju postojeći propisi, posebno u kontekstu harmonizacije sa pravnim tekovinama Evropske unije i sprovođenja regulatorne reforme. S tim u vezi, u tabeli 1 Strategije – Rezultati u primeni analize efekata propisa, ukazuje se na napredak koji je Republika Srbija već postigla, o čemu se ukazuje u Izveštaju Evropske komisije i OECD-a o implementaciji Evropske povelje o malim preduzećima na Zapadnom Balkanu za 2007. godinu. U tabeli 2 - Pregled mera u oblasti unapređenja regulative i analize efekata propisa, konstatuje se da se postignuti rezultati u ovoj oblasti u Republici Srbiji mogu upoređivati sa ostvarenjima u državama članicama Evropske unije. Međutim, i pored postignutih određenih rezultata u zakonodavnoj aktivnosti i dalje su evidentni određeni problemi, u okviru pravnog sistema u celini i pojedinim njegovim oblastima.

Zato se dobrom regulatornom politikom unapređuju pravni sistem i upravni kapaciteti, koji omogućavaju: 1) analizu postojećeg stanja, 2) transparentnost postupka izrade i primene propisa i 3) pronalaženje alternativnih regulatornih rešenja. U tom smislu je regulatorna reforma, kao sistemski pristup i utvrđen skup pravnih, ekonomskih, organizacionih, tehnoloških i drugih elemenata, usmerena na povećanje kvaliteta regulative, kroz donošenje i primenu novih propisa i potpuno i/ili delimično uklanjanje propisa kao delova jedinstvenog procesa stvaranja prava, u skladu sa realnim potrebama i mogućnostima društva i međunarodno usvojenim pravnim standardima i kriterijima. Tako je Vlada Republike Srbije, kako se navodi i u Strategiji, obrazovala Savet za regulatornu reformu privrednog sistema ("Sl. glasnik RS", br. 4/03 i 113/04), kao povremeno radno telo ali i političko, s obzirom na sastav članova tog saveta. Administrativno-tehničke poslove za potrebe Saveta obavlja Ministarastvo privrede, odnosno sadašnje Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja. Savet je osnovan radi ostvarenja institucionalnog okvira i kooridiniranog rada na regulatornoj reformi, davanja inicijative za donošenje novih i izmenu i/ili dopunu postojećih propisa i obavljanja kontrole nad postupkom primene propisa. Zadatak Saveta je, saglasno tački 2. odluke o njegovom obrazovanju, da prati rad i razvoj privatnog preduzetništva i preduzeća, razmatra problematiku, daje inicijative i predloge za izmene postojećih i donošenje novih zakona, drugih propisa i opštih akata, daje prethodna mišljenja na nacrte zakona, drugih propisa i opštih akata koje razmatraju odbori Vlade, u delu koji se odnosi na pitanja od značaja za rad i razvoj privatnog preduzetništva i preduzeća. Savet, takođe, daje i prethodna mišljenja nadležnim odborima Vlade o tome da li obrazloženja nacrta zakona, drugih propisa i opštih akata i predloga akata koje donosi Vlada treba da sadrže analizu efekata i, ako treba, da li analiza efekata sadrži sva potrebna objašnjenja. U Strategiji je istaknuto da je Savet od uvođenja obaveze vršenja analize efekata propisa 2004. godine do 2008. dao mišljenja na preko 100 nacrta zakona.

Na inicijativu Saveta, odgovarajućim izmenama i dopunama Poslovnika Vlade ("Sl. glasnik RS", br. 61/06, 69/08 i 88/09) uvedena je obavezna analiza efekata regulative (propisa), čime su preporuke Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) i Evropske unije inkorporirane u zakonodavstvo Republike Srbije. Članom 38. stav 1. Poslovnika je propisano da se nacrt zakona i predlog uredbe ili odluke Vlade priprema i dostavlja Vladi u obliku pravnih odredbi sa obrazloženjem. Saglasno članu 39. stav 1. tač. 2) i 4) utvrđeno je da obrazloženje ovih akata mora da sadrži razloge za donošenje akta, a u okviru njih posebno: probleme koje akt treba da reši, ciljeve koji se aktom postižu, razmatrane mogućnosti da se problem reši i bez donošenja akta i odgovor na pitanje zašto je donošenje akta najbolji način za rešavanje problema, kao i procenu finansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje akta. Odredbama člana 40. regulisano je da, kao prilog uz nacrt zakona, predlagač dostavlja i analizu efekata zakona, koja sadrži sledeća objašnjenja i odgovore na pitanja: na koga će i kako najverovatnije uticati rešenja u zakonu, kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi (naročiti malim i srednjim preduzećima), da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti, da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i tržišna konkurencija, da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o zakonu i koje će se mere tokom primene zakona preduzeti da bi se ostvarilo ono što se donošenjem zakona namerava. Ako predlagač oceni da uz nacrt zakona ne treba da priloži analizu efekata zakona, dužan je da to posebno obrazloži. Uz nacrt zakona predlagač dostavlja i prilog u kome se navode propisi i drugi opšti akti kojima se nacrt zakona izvršava i rokovi u kojima propisi i drugi opšti akti treba da se donesu. Takođe, kao prilog uz nacrt zakona, saglasno članu 40. stav 1, predlagač dostavlja izjavu da je nacrt zakona usklađen sa propisima Evropske unije, u obliku koji je usvojila Vlada, ili izjavu da o pitanju koje nacrt zakona uređuje ne postoje propisi Evropske unije. Osim toga, saglasno članu 46. stav 1, 3. i 4, pored mišljenja Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo, Ministarstva finansija i organa državne uprave sa čijim delokrugom je povezano pitanje na koje se nacrt odnosi, predlagač pribavlja i mišljenje Kancelarije za evropske integracije.

U analizi efekata regulative, pri pripremi nacrta zakona i/ili predloga uredbe i odluke Vlade, javili su se i određeni problemi, jer se u celosti ne sprovodi u skladu sa propisanom obavezom i definisanim međunarodnim standardima i metodologijom, odnosno uglavnom ne sadrži kompleksne ekonomske analize i tehnike. Naime, predlagač zakona, prilaže uz obrazloženje nacrta zakona analizu efekata zakona, koja, u većini slučajeva, predstavlja opšti prikaz opravdanosti donošenja zakona i moguće posledice koje može da proizvede, a priprema se posle izrade obrazloženja, čime se ne ispunjavaju osnovni ciljevi ove analize. Takođe je, odredbama člana 41. Poslovnika, utvrđeno da je predlagač obavezan da u pripremi zakona kojim se bitno menja uređenje nekog pitanja ili uređuje pitanje koje posebno zanima javnost, sprovede javnu raspravu, kao metod konsultacija, ali je, do sada, manji broj zakonskih projekata prošao ovu proceduru. Ako predlagač ne sprovede obaveznu javnu raspravu, nadležni odbor pri razmatranju nacrta zakona sam određuje program i rok javne rasprave. Predlagač koji ne sprovede javnu raspravu prema programu koji mu je odredio, nadležni odbor obavezuje da javnu raspravu sprovede u potpunosti. Međutim, ako sprovođenje javne rasprave nije obavezno, prema članu 42. Poslovnika, materijal postaje dostupan javnosti najkasnije kad nadležni odbor donese zaključak kojim Vladi predlaže da donese akt ili utvrdi predlog akta. S tim u vezi, potrebno je propisati da sprovođenje javne rasprave bude uvek obavezno o nacrtu zakona, što bi bio dalji korak u transparentnosti pripreme propisa i rada Vlade. U ovom kontekstu, potrebno je navesti i da je članom 76. stav 2. Poslovnika utvrđeno da se u godišnjem programu rada Vlade posebno navode predlozi zakona i drugih akata koje će Vlada predložiti Narodnoj skupštini i za svaki akt kratko istakne zbog čega je on potreban, što bi trebalo da predstavlja osnovu za planiranje okvirne godišnje zakonodavne aktivnosti u Republici Srbiji.

2. OSNOVE STRATEGIJE REGULATORNE REFORME

Regulatorna reforma je, kao osnova reforme pravnog i upravnog sistema, bitan sastavni deo ukupnih reformskih procesa u Republici Srbiji, koji se odvija uporedo sa srodnim razvojnim okvirima i programima. Reformom zakonodavnog okvira, saglasno utvrđenoj Strategiji, stvara se pravni osnov za primenu definisanih međunarodnih principa i standarda OECD-a i Evropske unije. Regulatorna reforma je, naime, značajan deo i proces sistemskih promena, a permanentno praćenje efekata analize propisa i njihove primene, uz aktivno učešće relevantnih društvenih i državnih subjekata, predstavlja instrument koji obezbeđuje društveno usklađivanje sa realnim potrebama i mogućnostima, odnosno efikasno otklanjanje uočenih slabosti i nedostataka pravnog poretka Republike Srbije. Strategija ima sledeću strukturu: 1) Uvod, 2) Definicije, 3) Ciljeve, 4) Međunarodna iskustva u oblasti regulatorne reforme, 5) Mere za unapređenje regulative i 6) Akcioni plan za sprovođenje Strategije.

U Uvodu Strategije se naročito konstatuje da je efikasna regulativa jedan od preduslova privrednog razvoja i socijalnog prosperiteta društva, s tim da pravni sistem mora da bude transparentan, efikasan i da garantuje pravnu sigurnost, odnosno da bude zasnovan na načelima dobre regulatorne prakse. Međutim, studije međunarodnih institucija ukazuju na regulatorno okruženje, kao jedno od glavnih prepreka za dugoročni i održivi privredni razvoj Republike Srbije, a da su veliki stepen nekonzistentnosti u primeni propisa i diskreciona prava državne uprave u donošenju odluka ključni faktori koji negativno utiču na privredno okruženje. U cilju otklanjanja uočenih posledica, kao prioritete u sprovođenju regulatorne reforme, potrebno je primeniti širi spektar regulatornih instrumenata, a pre svega: 1) unapređenje analize efekata propisa (AEP), kao sistema kontrole kvaliteta prilikom pripreme, usvajanja i primene propisa i 2) sprovođenje procesa jednokratnog i sveobuhvatnog stavljanja van snage ili izmene neefikasnih propisa, koji su prevaziđeni i/ili štetni za privredu (sveobuhvatna reforma propisa - SRP). Znači, Strategija se sprovodi u cilju stvaranja povoljnog privrednog ambijenta, smanjenja pravne nesigurnosti i povećanja konkurentnosti domaće privrede na evropskom i svetskom tržištu.

Pojedine definicije date u ovoj strategiji imaju sledeća značenja: 1) regulativa su svi normativni (opšti) pravni akti na republičkom nivou, koji uključuju zakone i podzakonske opšte akte i opšte akte koje donose regulatorna tela u obavljanju i radi obavljanja svojih poslova (pravilnici, uputstva, mišljenja, tarifnici, formulari i sl.); 2) propis je konkretan normativni (opšti) akt na republičkom nivou koji je u sastavu regulative; 3) alternativne regulative su mehanizmi kojima se postižu konkretni ciljevi bez usvajanja propisa i uglavnom obuhvataju tržišne mehanizme, subvencije, medijske kampanje usmerene na promenu ponašanja i sl.; 4) regulatorna tela su ministarstva, posebne organizacije, u smislu zakona kojim se uređuje državna uprava, republičke agencije i ustanove, kao i drugi republički organi i organizacije, osim Vlade, Narodne skupštine i nezavisnih regulatornih tela odgovornih Narodnoj skupštini; 5) neefikasan propis je onaj koji se ne primenjuje i/ili je zastareo, nameće nepotrebne administrativne procedure, stvara nepotrebne troškove privredi ili je štetan za privredu po drugom osnovu; 6) subjekti regulative su ona fizička i/ili pravna lica čije se ponašanje reguliše propisom i 7) poslovni sektor su privredni subjekti i njihova udruženja.

Ciljevi Strategije su uspostavljanje regulatornog sistema, kojim se: 1) promoviše privredni razvoj i socijalni prosperitet; 2) podržava nacionalna konkurentnost, uz istovremenu zaštitu javnog interesa; 3) smanjuju administrativni troškovi najmanje za 25% do 2011. godine; 4) ubrzavaju i redukuju administrativne procedure i uvodi "jednošalterski sistem" (One Stop Shop) i princip da "ćutanje administracije" predstavlja odobravanje, gde god je to moguće i 5) poboljšava međunarodni ugled Republike Srbije u pogledu kvaliteta poslovnog okruženja.

2.1. Međunarodna iskustva u oblasti regulatorne reforme

Pojam "regulativa", u dokumentima OECD-a, podrazumeva potpuni spektar raznovrsnih pravnih instrumenata kojima se, kao aktima vlasti na svim nivoima, utvrđuju obaveze i propisuju uslovi ponašanja privrednih subjekata i građana. Pod regulatornom reformom se podrazumevaju "promene koje unapređuju kvalitet, tj. unapređuju učinak i realizaciju, opravdanost troškova ili pravni kvalitet regulative i povezanih državnih formalnih postupaka" (OECD, Regulatory Reform in Ireland, 2001). Proces regulatornih reformi, kao bitan element regulatorne politike, započeo je deregulacijom (deregulation) 70-ih godina XX veka, koja kasnije tokom 90-ih predstavlja osnovu za razvoj regulatorne reforme ka regulatornom upravljanju (regulatory management), kojim se sve više označava zalaganje vlade za unapređenje regulative. Regulatorna reforma, koja se pojavljuje 70-ih godina u Sjedinjenim Američkim Državama, temeljila se i razvijala na analitičkom pristupu u pripremi propisa i proceni njihovih mogućih efekata, odnosno kasnije i na sagledavanju ukupnih korisnih efekata regulative za državu u celini i troškova koji mogu nastati (analiza troškova i koristi - cost benefit analysis). S tim u vezi, donet je Američki program analize efekata regulative (US Regulatory Impact Analysis Program), na osnovu koga se dalje razvijao program regulatorne reforme, koji je značajan segment ekonomske javne politike SAD.

Početkom 90-ih godina, polazeći od značaja i mogućnosti strukturnih ekonomskih reformi, i druge države i međunarodne organizacije uvode slične programe. Tako je OECD pokrenuo program za podsticanje "bolje regulative" (Better Regulation), radi unapređenja ekonomija država članica i njihovog prilagođavanja promenama, što je dovelo do daljeg razvoja i širenja primene ovog programa. Takođe je OECD 1993. godine pokrenuo i Radni program o regulatornom upravljanju i reformama (Public Management Committe), tzv. PUMA program, koji je dao doprinos razmeni iskustava o razvoju menadžerskih sposobnosti i veština i izradi uporednih analiza, radi podrške članicama OECD-a na unapređenju javnog sektora. Savet OECD-a je 1995. godine definisao Preporuke za unapređenje kvaliteta državne regulative (Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation), koje predstavljaju prve međunarodne standarde regulatornog kvaliteta, na osnovu javnih politika država članica. Pored toga, države OECD-a su utvrdile i standarde koji se odnose na propise: 1) pravni standard - struktura, precizna terminologija, jasnoća i jednostavnost propisa i kompatibilnost sa nacionalnim i međunarodnim propisima; 2) standard oblika – fleksibilnost i konzistentnost sa ostalim pravnim i međunarodnim standardima; 3) ekonomski i politički standardi; 4) standard primene - praktičnost, primenljivost i dostupnost propisa; 5) standard delotvornosti - relevantnost jasno definisanih problema i uslova okruženja; 6) standard korisnika - javnost i dostupnost propisa i dr.1 Takođe su preporuke Sintetičkog izveštaja OECD-a o regulatornoj reformi iz 1997. godine bile osnov za izradu pojedinačnih strategija, programa i nacionalnih izveštaja o regulatornim reformama u državama članicama OECD-a. Savet OECD-a, pored definisanih osnovnih principa, usvaja 2005. godine OECD vodeće principe za obezbeđenje regulatornog kvaliteta (OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance),2 tako da se u ovoj oblasti ostvaruje stalan, sveobuhvatan i dinamičan pristup. S tim u vezi, u Strategiji se, pored preporuke OECD-a da svaka zemlja treba da na načelima "dobre regulative" usvoji na nivou vlade strategiju regulatorne reforme sa konkretnim principima i akcionim planom, akcentira da dobra regulativa treba da: 1) bude usmerena ka jasno identifikovanim ciljevima i njihovom efikasnom ostvarivanju; 2) ima zdravu pravnu osnovu; 3) obezbeđuje da koristi opravdavaju troškove, a imajući u obzir i redistributivne efekte; 4) minimizira troškove i tržišne distorcije; 5) promoviše inovacije putem tržišnih olakšica i ciljno zasnovanih pristupa; 6) bude jasna, jednostavna i praktična za korisnike; 7) bude konzistentna sa drugim propisima i politikama i 8) što više bude kompatibilna sa politikom konkurencije i investicionom politikom na domaćem i međunarodnom nivou.

Takođe se i u Evropskoj uniji, na osnovu usvojenih strateških dokumenata donose, razvijaju i realizuju programi politike za bolje upravljanje i bolju regulativu, gde analiza efekata regulative (Regulatory Impact Analysis - RIA) kao metod i instrument, ima posebnu ulogu za države članice i zemlje u tranziciji, kod procene efekata njihovih evropskih integracionih procesa. U Strategiji se navodi da regulativna reforma u EU posebno dobija na značaju posle usvajanja Lisabonske strategije i izveštaja 2001. godine Visoke konsultativne grupe za bolju regulativu (Mandelkern Group on Better Regulation, Final Report). Ovaj izveštaj daje preporuke vladama država članica i Evropskoj komisiji, naglašavajući sledeće principe unapređenja regulatornog okvira EU, koji su dati u Strategiiji: 1) razmatranje relevantnih opcija od strane nosilaca politike; 2) AEP je metod koji, na osnovu činjenica, na efektivan način omogućava vođenje politike i obezbeđuje okvir za razmatranje i rešavanje problema; 3) konsultacije su instrument kojim se postiže javnost u procesu donošenja propisa; 4) simplifikacija predstavlja sistematsku, jasno usmerenu i dugotrajnu aktivnost, kojom se ostvaruje poboljšanje i veća efikasnost propisa; 5) pristupačnost regulative svima na koje se ona odnosi, uz korišćenje savremanih informacionih tehnologija i 6) formiranje odgovarajućih organizacionih struktura, koje će biti odgovorene za poboljšanje regulative i sprovođenje strategije za unapređenje regulatornog okvira.

Početkom XXI veka, u procesu demokratizacije javne politike, donose se napredni programi regulatornog kvaliteta (regulatory quality). S druge strane, kvalitetna regulativa (quality regulation) je uspešno sredstvo za obezbeđenje održivog razvoja u zemljama u tranziciji i onim koje imaju niži ekonomski kapacitet. Tako i države koje nisu članice OECD-a i EU pokazuju interes ili već uvode navedene principe iz 2005. godine i sprovode regulatornu reformu, u cilju unapređenja i razvoja ukupnih društvenih odnosa, posebno javnog sektora.

2.2. Mere za unapređenje regulative

U Strategiji se u posebnom odeljku nabrajaju sledeće mere za unapređenje regulative: 1) uspostavljanje načela dobre regulatorne prakse, 2) jednokratno stavljanje van snage ili izmena neefikasnih propisa – sveobuhvatna reforma propisa (SRP) i 3) unapređenje postojećeg sistema AEP-a prilikom pripreme, usvajanja i primene propisa.

1) Uspostavljanje načela dobre regulativne prakse

Strategija uspostavlja i definiše i obavezna načela dobre regulatorne prakse, na osnovu kojih će se vršiti izrada (priprema, predlaganje i usvajanje) propisa i analiza njihovih efekta, radi primene međunarodnih standarda u cilju unapređenja kvaliteta regulative. Taksativno su navedena načela koja moraju da primenjuju regulatorna tela: 1) neophodnost; 2) efektivnost; 3) ekonomičnost; 4) proporcionalnost; 5) konzistentnost; 6) odgovornost i 7) transparentnost.

2) Sveobuhvatna reforma propisa

"Procedura uklanjanja ili pojednostavljenja zakona i drugih propisa za koje je utvrđeno da su zastareli i/ili nepotrebni (tzv. giljotina) predstavlja element regulatorne reforme. Njena specifičnost je da se odnosi na veliki broj propisa (u određenoj oblasti ili celom pravnom sistemu), sprovodi u relativno kratkom roku, bez velikih troškova i da ne podrazumeva uobičajene (komplikovane) pravne procedure. Cilj je da se uklone (delovi) propisa koji nisu usklađeni sa aktima više ili iste pravne snage i/ili nepotrebno opterećuju (kroz materijalne troškove, gubitak vremena i sl.) privredne subjekte, građane, pa i državne organe i nedržavne subjekte koji su nosioci javnih ovlašćenja."3 Reč "giljotina" naglašava značaj i način sprovođenja pravne procedure kod uklanjanja i pojednostavljenja propisa, koja obuhvata: 1) donošenje političke odluke na najvišem nivou i šire društvene podrške; 2) učešće i kooridinaciju aktivnosti svih učesnika (regulatorna tela, kao i organi teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne službe i preduzeća, privredni subjekti, naučna i stručna javnost, građani i dr.); 3) faznu realizaciju strateških i drugih dokumenata (odluke, planovi, programi i sl.), mera i aktivnosti u okviru utvrđene procedure; 4) javnost procedure; 5) mogućnost najlakšeg sprovođenja prvo u privrednoj oblasti, a kasnije i u drugim područjima društvenih odnosa; 6) izbor optimalnog obuhvata predmeta "giljotine" i adekvatne procedure; 7) sagledavanje potencijalnih rizika i problema; 8) raspolaganje relevantnim informacijama i podacima; 9) celishodnu organizaciju celokupne procedure i 10) interdisciplinarni pristup i timski rad pravnika, ekonomista i drugih potrebnih stručnjaka i eksperata. Dakle, "giljotina" je značajan deo, podsistem regulatorne reforme, instrument deregulacije u okviru programa dobrog upravljanja pravnim sistemom, odnosno jednostavan i brz reformski pristup, kojim se mogu ostvariti kratkoročni rezultati, koji će biti osnova dalje regulatorne reforme. Na osnovu uporednih iskustava u reformi regulatornog sistema, najznačajnije koristi od dobro utvrđene, uređene i sprovedene "giljotine" propisa su: 1) unapređenje i razvoj pravnog sistema; 2) ostvarivanje boljeg društvenog, političkog, ekonomskog i upravnog okruženja, odnosno efikasnijeg ambijenta poslovnog delovanja; 3) bolja primena, tj. sprovođenje propisa; 4) smanjenje rizika i troškova primene propisa za učesnike regulatornog procesa; 5) potpunija primena drugih propisa iz ostalih oblasti društvenih odnosa; 6) uklanjanje eventualnih duplih propisa u istoj oblasti društvenog života; 7) smanjenje pravne nesigurnosti; 8) ukidanje ili smanjenje nepotrebnih i necelishodnih administrativnih i birokratskih postupaka i procedura, kao i korupcije; 9) profesionalnije i efikasnije obavljanje poslova državnih službenika i 10) pojednostavljenje procedure harmonizacije zakonodavstva sa pravom Evropske unije, u okviru procesa evropskih integracija.

Problem postojanja velikog broja neefikasnih propisa nije karakterističan samo za Republiku Srbiju, jer se sa njim suočavaju sve države u tranziciji, ali i druge države. U nekima od njih je primenjena ili je u toku sprovođenje reforme jednokratnog stavljanja van snage ili izmene neefikasnih propisa. Potreba za sprovođenjem sveobuhvatne reforme propisa (SRP-a)4 postoji i u Republici Srbiji, jer je to najefikasniji, najsistematičniji i najbrži način da se unapredi privredno okruženje, ostvari veća pravna sigurnost i razvija privreda i privatno preduzetništvo. Zato će se, u periodu od 2008. do 2010. godine, sprovesti SRP, koji će obuhvatiti analizu svih propisa na republičkom nivou koji imaju efekte na poslovanje. Imajući u vidu očekivani obim aktivnosti u okviru SRP-a, Vlada je odlukom obrazovala Jedinicu za sprovođenje sveobuhvatne reforme propisa, na period do 30. juna 2010. godine ("Sl. glasnik RS", br. 94/08). Zadaci ove jedinice, pored ostalog, su: 1) saradnja sa regulatornim telima, radi pribavljanja informacija potrebnih za sprovođenje SRP-a; 2) priprema smernica i detaljnog plana za sprovođenje SRP-a; 3) priprema elektronskih formulara, koje će popunjavati regulatorna tela, poslovni sektor i građani i dostavljati ih Jedinici; 4) savetodavna podrška regulatornim telima pri popisu i analizi propisa; 5) sprovođenje konsultacija sa regulatornim telima i poslovnim sektorom, a po potrebi obavljanje i analize propisa; 6) objavljivanje na internet stranici Jedinice svih predloga i komentara za SRP; 7) izveštavanje javnosti o sprovođenju i rezultatima SRP-a, radi transparentnosti postupka; 8) izrada Predloga programa realizacije Strategije u delu SRP-a; 9) priprema konsolidovanog plana sprovođenja navedenog programa i 10) praćenje sprovođenja Programa i obaveštavanje potpredsednika Vlade za privredni razvoj o sprovođenju tog programa i preduzetim aktivnostima i problemima koji mogu ugroziti uspešno sprovođenje SRP-a. Za obavljanje navedenih zadataka, Jedinica je obrazovala pravni i ekonomski tim, a u cilju njihovog efikasnijeg obavljanja može obrazovati radne grupe i angažovati eksperte. Jedinica je dužna da nadležnom odboru Vlade dostavlja izveštaj o radu najmanje svakih 60 dana, a Vladi na svakih 90 dana. Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja pruža Jedinici administrativno-tehničku podršku, a Odlukom predsednika Vlade, iz jula 2008. godine, potpredsednik Vlade za privredni razvoj je ovlašćen da vodi projekat SRP-a. Pored navedenog, Savet za regulatornu reformu privrednog sistema kontinuirano prati sprovođenje SRP-a, sa aspekta koordinacije regulatornih tela, razmatra konkretna pitanja u vezi sa propisima obuhvaćenim SRP-om i, po potrebi, daje mišljenja o tome, prati postupanje regulatornih tela po Programu realizacije Strategije u delu SRP-a i kontroliše transparentnost procesa SRP-a. Poslovni sektor je, takođe, uključen u proces SRP-a, jer je, saglasno Strategiji, potpredsenik Vlade za privredu obrazovao Poslovni savet, sa zadatkom da promoviše SRP i ciljeve reforme prema poslovnom sektoru, prikuplja od tog sektora predloge za SRP i predlaže konkretna i realna rešenja za ostvarivanje ciljeva reforme.

3) Unapređenje postojećeg sistema analize efekata propisa

U Strategiji se naglašava da je analiza efekata propisa (AEP) značajan instrument javne politike i pravne reforme, odnosno nezamenljiv metod i sredstvo za podsticanje regulatornog kvaliteta, u okviru utvrđenih standarda uspešne regulatorne politike, jer obezbeđuje sveobuhvatni okvir za procenu opcija i posledica određenih političkih odluka.5 Naime, AEP (AER) je ocena mogućih posledica predložene nove regulative ili izmena postojeće regulative. Program uvođenja AER-a počeo je, kako je navedeno, u SAD 1974. godine, kao sredstvo za ekonomsku analizu predloga propisa, koji je kasnije predstavljao osnovu za uvođenje i razvoj AER-a u regulatornu politiku u zemljama OECD-a, u okviru programa bolje regulative (Better Regulation Plan), i to ne samo u oblasti ekonomije već i ukupnih efekata regulative na društvo u celini. Uvođenje AER-a u oblasti javne politike i u zemljama van OECD-a dovelo je do usavršavanja metoda i širenja primene analize.

Pod uticajem država OECD-a, Evropska komisija je 2002. godine usvojila Saopštenje o proceni uticaja (efekata) – (Communication on Imact Assessiment), kao jednu od mera realizacije Akcionog plana za bolju regulativu (Better Regulation Action Plan). Time se slede pravci i mere od 2001. godine iz Bele knjige evropskog upravljanja (White Paper on European Governance) i Strategije održivog razvoja Evropske unije (EU Strategy for Sustainable Developement), koji predstavljaju početak reformi upravljanja i odlučivanja u Evropskoj uniji. S tim u vezi, analiza efekata regulative se primenjuje za procenu, odnosno merenje koristi, troškova i rizika (ekonomskih i društvenih) u primeni predloga propisa, kao i kroz razmatranje alternativa predloženom propisu. U tom smislu modeli najbolje prakse AER-a uglavnom obuhvataju: 1) analizu propisa i potrebu za njegovim donošenjem; 2) ukazivanje na njegovu korist i troškove primene i identifikaciju i kvantifikaciju relevantnih potencijalnih uticaja na zainteresovane grupe (građane, poslodavce i dr.), poslovanje i upravljanje; 3) sveobuhvatan proces konsultacija sa korisnicima; 4) razmatranje i predlaganje alternativnih rešenja i pristupa i 5) pitanja poštovanja i primene regulative.6

Početkom XXI veka promoviše se za zemlje Centralne i Istočne Evrope koncept procene efekata (Imact Assessement) kroz SIGMA program OECD-a – Podrška u usavršavanju metoda upravljanja i menadžmenta (Support for Improvement in Goverment and Management). Takođe, u skladu sa programom PUMA Evropske unije, programe za uvođenje AER-a donose ove zemlje u tranziciji, u okviru procesa evropskih integracija, radi jačanja kapaciteta javne uprave i započinjanja regulatornih reformi i primene AER-a. Tako AER postaje obavezan za vlade država koje sprovode reforme, u skladu sa međunarodnim standardima uspešne regulatorne reforme i pod uticajem Svetske banke i drugih međunarodnih organizacija i finansijskih institucija.

Zato se u Strategiji posebno naglašavaju dalje aktivnosti na planu sprovođenja Programa analize efekata propisa, prilikom njihove pripreme, usvajanja i primene. Projekat AEP-a je donacijom podržala Vlada Kraljevine Švedske, na osnovu koje je otpočela realizacija četvorogodišnjeg projekta implementacije AEP-a – Unapređenje efikasnosti i transparentnosti u zakonodavnom procesu, koji se sprovodi preko Svetske bake, a realizuje u okviru Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja. U cilju prevazilaženja uočenih problema, u periodu od 2008. do 2011. godine, nastaviće se rad na započetim aktivnostima u okviru AEP-a. Postojeći okvir za sprovođenje AEP-a predstavljaju navedene odredbe Poslovnika Vlade, kojima nije propisan način i oblik izveštaja o AEP-u koji se dostavlja Savetu na mišljenje, što predstavlja ograničavajući faktor u potpunijem utvrđivanju tih efekata. Osim toga, nisu regulisani ni kriterijumi i elementi na osnovu kojih bi se, na nedvosmislen način, razgraničilo pitanje kada se sprovodi detaljni ili osnovni AEP, obuhvat tih analiza i način sprovođenja konsultacija. Kontrola primene AEP-a trebalo bi da se sprovodi od početne faze izrade propisa, jer se tako unapređuje kvalitet propisa i skraćuje vreme njegove pripreme, pa je zato potrebno doneti propis kojim će se urediti to pitanje. Potrebno je, takođe, urediti i pitanja vezana za uslove i način kontrole primene propisa i analize efekata njihovog sprovođenja, kako bi se utvrdilo da li oni proizvode očekivane rezultate, a u slučaju nezadovoljavajućih rezultata način daljeg postupanja.

2.3. Akcioni plan za sprovođenje strategije

Akcioni plan za sprovođenje Strategije regulatorne reforme za period od 2008. do 2011. godine, kao njen integralni deo, obuhvata konkretne mere – faze i aktivnosti koje će se u tom periodu preduzeti radi obezbeđenja uslova za realizuju ciljeva Strategije, određuje nosioce sprovođenja tih mera i utvrđuje rokove za njihovo izvršavanje. Ovaj akcioni plan sadrži dva odeljka: I. Projekat "Jednokratno stavljanje van snage ili izmena neefikasnih propisa - Sveobuhvatna reforma propisa" (SRP) i II. Unapređenje postojećeg sistema analize efekata propisa i uspostavljanje novih mehanizama za kontrolu i sprovođenje AEP-a.

SRP će se, kao projekat Akcionog plana, realizovati u okviru šest faza, sa utvrđenim aktivnostima i njihovim nosiocima i rokovima za sprovođenje: 1) faza pripreme (donošenje smernica, formulara, obuka kadrova, informatička podrška i medijska kampanja - traje pet meseci); 2) prikupljanja (priprema spiskova svih važećih propisa i unošenje u elektronsku bazu podataka i selekcija i evidentiranje propisa relevantnih za poslovanje, koji se analiziraju u sledećoj fazi - traje dva meseca); 3) analize (ministarstva i druga regulatorna tela analiziraju sve propise sa konačnog spiska koji su u njihovoj nadležnosti ili ga primenjuju, sa aspekta efekata tih propisa na poslovanje i predlažu, sa obrazloženjem da se ti propisi stave van snage, izmene ili i dalje primenjuju - traje 6 meseci); 4) i 5) izrade i sprovođenja Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa - ukupno traju 9 meseci i 6) faza formiranja registra propisa, koji će biti dostupan na internetu (dugoročni cilj Strategije).

U okviru drugog dela Akcionog plana – Unapređenje postojećeg sistema AEP-a i uspostavljanje novih mehanizama za kontrolu sprovođenja AEP-a, utvrđene su sledeće aktivnosti, sa različitom dinamikom izvršavanja: 1) nastavak obuke državnih službenika za vršenje AEP-a; 2) Sprovođenje detaljnog AEP-a na bitnim propisima; 3) uspostavljanje internet strane o AEP-u; 4) štampanje i distribucija priručnika za vršenje AEP-a; 5) izrada obrazaca izveštaja o AEP-u; 6) donošenje propisa i/ili akta kojima će se urediti određena pitanja AEP-a; 7) određivanje lica i posebnih odeljenja za sproveđenje AEP-a; 8) studijske posete; 9) unapređenje rada Saveta; 10) dostavljanje Narodnoj skupštini, uz predloge zakona i izveštaja o izvršenom AEP-u i mišljenja Saveta; 11) promocija sprovođenja AEP-a i 12) izrada odgovarajućih propisa za kontrolu sprovođenja AEP-a. U cilju realizacije Strategije i Akcionog plana neophodno je do 2011. godine preduzeti utvrđene mere, aktivnosti, planove i programe u propisanim rokovima, radi daljeg unapređenja i razvoja u oblasti regulatorne reforme, imajući u vidu da su kao najznačajnije faze i aktivnosti regulatorne politike i reforme u okviru regulatornog upravljanja u Republici Srbiji, naglašeni sveobuhvatna reforma propisa (SRP) i unapređenje postojećeg stanja analize efekata propisa (AEP), prilikom njihove pripreme, usvajanja i primene.
Referentni URL