Kontrola ustavnosti međunarodnih ugovora

Mesto međunarodnih ugovora u pravnim sistemima savremenih evropskih država, s posebnim osvrtom na Republiku Srbiju Kada je u pitanju uređivanje odnosa unutrašnjeg (domaćeg) i međunarodnog prava, ustavi većine savremenih evropskih zemalja, bez obzira na nomotehničke i druge razlike, sadrže rešenja iz kojih nedvosmisleno sledi: prvo, da norme međunarodnog prava predstavljaju integralni deo unutrašnjeg pravnog poretka, drugo, da se norme međunarodnog prava u opšte, a posebno u oblasti ljudskih prava neposredno (direktno) primenjuju.

Stavovi o implementaciji međunarodnog prava u nacionalne pravne poretke našli su svoju primenu, ponajprije u ustavima evropskih zemalja koji su doneti nakon drugog svetskog rata, potom u ustavima koji su donošeni u zemljama koje su bile zahvaćene tzv. drugim talasom demokratizacije, a svojevrsnu renesansu doživeli su u tekstovima ustava "post socijalističkih" država.

Ustav Italije koji je donet 1948. godine, u članu 10. utvrđuje da je "italijanski pravni sistem u saglasnosti sa prihvaćenim generalnim (opštim) principima međunarodnog prava". I u članu 25. Osnovnog zakona Savezne Republike Nemačke (1949.) stoji da "opšta pravila međunarodnog prava jesu sastavni (integralni) deo saveznog prava". Pored toga, ova pravila imaju "prednost u odnosu na zakone i direktno kreiraju prava i obaveze za stanovnike savezne države". U revidiranom Ustavu Pete francuske Republike (1958.) u odredbama čl. 54. i 55. utvrđeno je da "potvrđeni međunarodni ugovori imaju primat nad zakonima", odnosno aktima koje donosi Parlament, a ukoliko Ustavni savet "pre potvrđivanja međunarodnog ugovora utvrdi da ugovor nije saglasan Ustavu", njegovo potvrđivanje nije moguće sve dok se ne pokrene postupak revizije Ustava.

I u ustavima Grčke (1975.), Portugala (1976.) i Španije (1978.) nailazimo na eksplicitnu dužnost državnih organa da se pridržavaju "međunarodnih obaveza" i da "štite opšte ljudske vrednosti". Primera radi, Ustav Kraljevine Španije u članu 10. utvrđuje da će odredbe o ljudskim pravima biti interpretirane u svetlu konvencija o ljudskim pravima koje je Španija ratifikovala. Prema odredbama čl. 193. i 194. Ustava Švajcarske (1999.) savezne vlasti su dužne da pristupe izmeni Ustava ako je to neophodno da bi se pristupilo primeni (implementaciji) međunarodnog ugovora koji je potvrđen na referendumu. Pored toga, u ovom Ustavu stoji da u slučaju donošenja novog ustava ili njegove izmene nije dopuštena promena kojom bi se povređivale odredbe potvrđenih međunarodnih ugovora" (član 141.). Nadalje i bivše socijalističke zemlje Evrope, u svojim važećim ustavima sadrže odredbe po kojima je međunarodno pravo direktno inkorporisano u domaći pravni poredak, i u kojima je nedvosmisleno izraženo opredeljenje o prihvatanju opštih principa i pravila međunarodnog prava, kao i obaveza koje proističu iz prihvaćenih međunarodnih ugovora.

Primera radi, tako je članom 15. Ustava Ruske Federacije (1993.) utvrđeno da su "opšteprihvaćena načela i norme međunarodnog prava, kao i međunarodni ugovori koje je država zaključila sastavni deo nacionalnog pravog poretka", te "ako međunarodni ugovor ustanovljava pravilo drugačije od onog koje je predviđeno nacionalnim zakonom tada će važiti međunarodno pravo". Pored toga, u članu 17. ovog Ustava stoji da se "prava i dužnosti čoveka i građanina priznaju i garantuju saglasno opšteprihvaćenim principima i pravilima međunarodnog prava i u saglasnosti sa Ustavom". U članu 5. Ustava Bugarske (1991.) predviđeno je da se svaki "međunarodni akt koji je ratifikovan u Ustavom propisanoj proceduri i koji je proglašen i stupio na snagu" smatra "sastavnim delom nacionalnog zakonodavstva", te da će u slučaju da je domaće pravo u suprotnosti sa međunarodnim aktom biti primenjeno međunarodno pravilo. Ustav ove zemlje dalje utvrđuje da će, ako je to potrebno, biti pokrenut postupak ustavne revizije radi usaglašavanja Ustava sa zaključenim međunarodnim ugovorom, kao i da međunarodni ugovori koje je ratifikovao parlament mogu biti promenjeni "samo u skladu sa odredbama samog ugovora ili u skladu sa opšte priznatim pravilima međunarodnog prava".

Revidirani Ustav Mađarske (1949. godine, sa više izmena do 2004.) u članu 7. takođe kaže da su "pravila međunarodnog prava opšteprihvaćena" i da je "obaveza ustavnih vlasti da osiguraju harmoniju između obaveza ustanovljenih međunarodnim pravom i nacionalnog zakonodavstva". Uz to, i Ustavni sud Mađarske, koji ove godine obeležava svoju dvadesetogodišnjicu, zauzeo je stav da "Ustav i zakoni Mađarske treba da budu tumačeni tako da opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava budu efektivna". U Ustavu Republike Češke (1992.) utvrđeno je da će "Češka Republika poštovati obaveze preuzete na osnovu međunarodnog prava" (član 1.), te da potvrđeni međunarodni ugovori čija je ratifikacija izvršena od strane Parlamenta i koji obavezuju Češku Republiku "čine sastavni deo pravnog poretka", a ako "međunarodni ugovor sadrži odredbu koja je u suprotnosti sa zakonom, primenjivaće se međunarodni ugovor" (član 10.).

U članu 11. Ustava Slovačke (1992.) stoji da "međunarodni instrumenti o ljudskim pravima i slobodama ratifikovani od strane Slovačke i proglašeni u propisanom postupku imaju primat u odnosu na nacionalno pravo". Takođe, Ustav Poljske (1997.) u članu 91. utvrđuje da "potvrđeni međunarodni ugovori čine sastavni deo nacionalnog pravnog poretka", i da oni imaju "neposrednu primenu, osim ukoliko se ne radi o ugovorima koji zahtevaju konkretizaciju putem zakona". Pored toga, Ustavom Poljske je utvrđeno i da "međunarodni ugovori imaju primat u odnosu na nacionalne zakone, a u slučaju da zakon nije usklađen primenjivaće se neposredno međunarodni ugovor". U važećem Ustavu Rumunije (1991.), u članu 20. je utvrđeno da će "ustavne odredbe o pravima i slobodama građana biti interpretirane i primenjene u saglasnosti sa Univerzalnom deklaracijom ljudskih prava i sa drugim ugovorima i aktima kojima je Rumunija pristupila", a "ako postoji nesaglasnost između ugovora i akata o osnovnim ljudskim pravima, tada će međunarodna pravila imati primat". Ustav Crne Gore (2007.) u odredbi člana 9. utvrđuje da su "potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava sastavni dio unutrašnjeg pravnog poretka", i da "imaju primat nad domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose uređuju drukčije od unutrašnjeg zakonodavstva", dok u odredbi člana 145. ovog Ustava stoji da "zakon mora biti saglasan sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima". Ustav Crne Gore ne sadrži odredbe koje uređuju odnos ustava i potvrđenih međunarodnih ugovora.

Mesto potvrđenih međunarodnih ugovora u pravnom poretku Republike Srbije je u Ustavu od 2006. godine izričito utvrđeno, čime je, za razliku od ranijeg Ustava Srbije, ovo pitanje postalo materia constitutions. Ova promena nije samo posledica izmenjenog državnog statusa Republike Srbije - koja je 2006. godine od države članice ponovo, posle 88 godina, postala samostalna (i suverena) država, već pre svega izraz i nesporna potvrda novog odnosa srpskog ustavotvorca prema međunarodnom pravu i njegovoj ulozi u nacionalnom pravnom poretku. Uloga i mesto opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora kao izvora prava u pravnom poretku Republike Srbije, opredeljeni su najpre odredbama člana 16. Ustava. Prema ovim odredbama, koje imaju rang osnovnih ustavnih načela, "opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori su sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije" i "neposredno se primenjuju".

U modernoj ustavnoj državi težište njenog ustava je na uspostavljanju i održavanju jedinstva pravnog sistema, koga karakteriše pluralizam pravnih akata kao izvora prava, uključujući i norme međunarodnog prava. S jedne strane, to se čini precizno ustanovljenom hijerarhijom domaćih pravnih normi, koje svoje izvorište imaju u samom ustavu i sa kojim moraju biti u saglasnosti, ali i putem jasno utvrđenog odnosa domaćeg i međunarodnog prava. S druge strane, to se obezbeđuje uspostavljanjem institucionalnog sistema nadzora i kontrole tako ustanovljenih odnosa između pravnih akata u pravnom poretku.

I ustavotvorac Republike Srbije je to učinio: prvo, uspostavljanjem hijerarhije svih pravnih akata koji čine pravni poredak države Srbije, u odredbama čl. 16, 194. i 195. Ustava; drugo, ustanovljavanjem ne samo principa neposredne primenjivosti Ustava već i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora, u odredbama čl. 16. i 193. Ustava; treće, utvrđenjem nadležnosti Ustavnog suda, kao nezavisnog i samostalnog državnog organa, u zaštiti ustavnosti (i zakonitosti), u odredbama člana 167. Ustava.

Iz pomenutih odredaba Ustava, pored ostalog, sledi: a) da je pravni poredak Srbije jedinstven; b) da je Ustav najviši pravni akt; v) da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori deo pravnog poretka Republike Srbije i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom; g) da svi zakoni i drugi opšti akti u Republici moraju biti saglasni sa Ustavom; d) da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava. Dakle, na vrhu piramide akta u jedinstvenom pravnom poretku Republike Srbije nalazi se njen Ustav; neposredno ispod Ustava koji, dakle, ima primat, su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava (neki vele da su i u istoj ravni) i potvrđeni međunarodni ugovori; potvrđeni međunarodni ugovori, u pravnom poretku Republike Srbije imaju nad zakonsku pravnu snagu, te, sledstveno tome, zakoni kao nacionalni propisi, na temelju Ustava "imaju biti saglasni" međunarodnom pravu koje obavezuje Republiku Srbiju, odnosno "ne mogu protivrečiti" opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Ustav Srbije (pored već utvrđenog principa u članu 16. Ustava o neposrednoj primeni opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora uopšte) nadalje, u odredbama člana 18. st. 2. i 3. koje čine osnovne odredbe Drugog dela Ustava koji je posvećen ljudskim i manjinskim pravima i slobodama, "dodatno", posebno i specijalno garantuje neposrednu primenu ljudskih i manjinskih prava zajamčenih opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Uz to, Ustav izričito utvrđuje da su svi organi javne vlasti u postupku zaštite ljudskih i manjinskih prava dužni da se "pridržavaju međunarodnih standarda", kao "i prakse međunarodnih institucija koje nadziru sprovođenje ovih prava". Pored toga, i sudovi u Republici Srbiji sude na osnovu Ustava i zakona, ali i na osnovu opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora (član 142. stav 1.). Javno tužilaštvo takođe vrši svoju funkciju na osnovu Ustava, zakona i potvrđenih međunarodnih ugovora (član 156. stav 2. Ustava). Nesporno je da navedene, kao i sve druge odredbe Ustava kojima je utvrđena široka lepeza zajamčenih ustavnih prava, jasno govore o nameri ustavotvorca da se u Republici Srbiji proklamuje i afirmiše savremeni koncept ljudskih prava i da se u pogledu jemstva, odnosno zaštite prava i sloboda građana u pravnom poretku Republike Srbije, primene najviši demokratski standardi i opšteprihvaćeni principi međunarodnog prava. Drugim rečima, iz ustavnih rešenja o ljudskim i manjinskim pravima vidna je i jasna namera ustavotvoraca da se u Republici Srbiji neposredno primene potvrđeni međunarodni ugovori, i da se u potpunosti poštuju međunarodni standardi u oblasti prava i sloboda građana.

Iz svega navedenog sledi da je u utvrđivanju odnosa normi unutrašnjeg i normi međunarodnog prava u Ustavu Republike Srbije prihvaćen monistički pristup koji polazi od pretpostavke jedinstva unutrašnjeg i međunarodnog pravnog poretka, uz istovremeno uspostavljanje primata Ustava u odnosu na međunarodne ugovore, s jedne strane, ali i primata međunarodnog prava u odnosu na nacionalno (domaće) zakonodavstvo, s druge strane. Kako je Ustavni sud Srbije, pre svega, dužan da "očuva i zaštiti" navedene Ustavom uspostavljene odnose između pravnih akata u pravnom sistemu Republike Srbije, odnosno da obezbediti "mir i harmoniju" brojnih propisa različite pravne snage, Sud to, saglasno Ustavu, čini ostvarivanjem neposredne normativne kontrole ustavnosti tih akata. Zbog složenosti odnosa koji su uspostavljeni u pravnom poretku Republike Srbije, Ustavni sud ocenu ustavnosti vrši kroz različite oblike i postupke za rešavanje "apstraktnih" ustavnih sporova. S obzirom na predmet našeg interesovanja, mi ćemo se u ovom radu bliže osvrnuti samo na kontrolu ustavnosti potvrđenih međunarodnih ugovora od strane Ustavnog suda.

Ova nadležnost Suda utvrđena u odredbi člana 167. stav 1. tačka 2. Ustava prema kojoj Ustavni sud odlučuje "o saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugovora sa Ustavom", logična je posledica principa utvrđenih pre svega u članu 16. i 194. Ustava, prema kojima potvrđeni međunarodni ugovori "moraju biti u skladu sa Ustavom" (članu 16.), odnosno "ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom" (član 194. stav 4.). Napominjemo da pojmovi "usklađen", odnosno "usaglašen" i pojam "suprotan" koji se upotrebljavaju u odredbama Ustava kojima se uređuje odnos Ustava i potvrđenih međunarodnih ugovora u pravnom poretku Srbije, nemaju identičnu sadržinu. To je nomotehnički propust tekstopisaca Ustava koji, sem što izaziva akademske rasprave, može stvarati i određene teškoće u primeni ovih odredaba, pre svega u postupku zaključivanja i izvršavanja međunarodnih ugovora, a potom u postupku njihove "ocene" pred Ustavnim sudom. No, ne ulazeći ovom prilikom u bližu analizu navedenih ustavnih rešenja koja utvrđuju odnos Ustava i međunarodnog prava i nadležnost Ustavnog suda u vezi sa tim, ukazujemo samo da ove razlike nisu bez značaja za postupak ustavnosudske kontrole, jer načelno "međunarodni ugovor koji ne sme biti u suprotnosti" sa ustavom (kao aktom više pravne snage), "sme sve ono što mu viši propis ne zabranjuje", što je "labaviji, odnosno slabiji oblik ustavnopravne vezanosti ustavom" od one vezanosti koju traži "saglasnost međunarodnog ugovora sa ustavom" kao višim propisom.


Ustavnosudska kontrola "potvrđenih međunarodnih ugovora", s posebnim osvrtom na Ustav Republike Srbije


Iz činjenice da je Ustavom utvrđeno da potvrđeni međunarodni ugovori čine sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije, da se neposredno primenjuju, te da ti ugovori "moraju biti u skladu sa Ustavom" (član 16.) odnosno da međunarodni ugovori "ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom" (član 194.), proizašla je nadležnost Ustavnog suda koja se ogleda u tome da ovaj sud odlučuje o saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugovora s Ustavom (član 167. stav 1. tačka 2. Ustava).

Kontrola ustavnosti u Republici Srbiji je Ustavom centralizovana, i kao takva predstavlja ekskluzivnu funkciju Ustavnog suda. Kontrola ustavnosti potvrđenih međunarodnih ugovora je, po Ustavu Republike Srbije, neposredna apstraktna kontrola. Kod ovakvog načina ocenjivanja ustavnosti pitanje usklađenosti međunarodnih ugovora s Ustavom predstavlja samu bit spora, tako da se uloga Suda sastoji u poređenju i oceni ustavnosti potvrđenih međunarodnih ugovora in apstracto, bez obzira na bilo kakav konkretni slučaj. Drugim rečima, pred Ustavnim sudom Srbije, potvrđeni međunarodni ugovor, odnosno njegove pojedine odredbe se podvrgavaju oceni ustavnosti "same po sebi", a ne "povodom njihove primene na jednu konkretnu pravnu situaciju ili sporni slučaj". Naravno da ova kontrola ne isključuje ni situaciju koja na prvi pogled stoji između apstraktne i konkretne kontrole ustavnosti, a to je onaj slučaj kad jedan državni organ (sud ili organ uprave) koji je nadležan da primenjuje međunarodne ugovore posumnja da je taj međunarodni ugovor ili njegova pojedina odredba nesaglasna Ustavu, pa zastane s njegovom primenom na konkretan slučaj i zatraži od Ustavnog suda da oceni njegovu ustavnost. Ova kontrola u teoriji poznata i kao tzv. incidentna kontrola, po našem mišljenju, mada granična, ipak više naginje apstraktnoj kontroli. Dakle, ono što je najvažnije u ovoj vrsti ustavnog spora, jer u biti opredeljuje njegov karakter, jeste činjenica da odluka doneta u postupku ocene ustavnosti međunarodnog ugovora pred Ustavnim sudom i u ovom slučaju "ima načelno delovanje".

Sledstveno iznetom, i kontrola ustavnosti međunarodnih ugovora u ustavnom poretku Republike Srbije ustanovljena je kao tipično ustavnosudska funkcija, i ona se u suštini sastoji u "upoređivanju" forme i sadržaja ugovora (odnosno njegovih pojedinih odredaba) sa odgovarajućim odredbama Ustava i izricanju pravne ocene Suda o tome da li je međunarodni ugovor u skladu s Ustavom ili ne. Ta kontrola obuhvata istovremeno kontrolu ustavnosti međunarodnih ugovora u formalnom i materijalnom smislu. Načelo ustavnosti međunarodnih ugovora u savremenom ustavnom poretku Srbije pretpostavlja da je međunarodni ugovor kao akt niže pravne snage "u saglasnosti" ili bolje rečeno "da nije u suprotnosti" sa Ustavom, kao opštim aktom više pravne snage. Naime, načelo ustavnosti međunarodnih ugovora zahteva, prvo, da međunarodni ugovor bude zaključen od strane nadležnog organa i po proceduri i na način predviđen nacionalnim pravom i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, a potom da norme međunarodnog ugovora svojom sadržinom ne protivreče principima i rešenjima Ustava u materijalnom smislu. Otuda se, samo za međunarodni ugovor koji je zaključen po propisanom postupku i sa sadržinom usklađenom sa zahtevima ustavnih normi može reći da ispunjava zahteve principa ustavnosti u formalnom i materijalnom smislu.

U suprotnom, formalna neustavnost javlja se kad se ne poštuju odredbe o nadležnom organu za zaključivanju ugovora, odnosno kad nadležni organ ne poštuje propisani postupak zaključivanja i potvrđivanja ugovora, dok materijalna neustavnost postoji u slučaju kad međunarodni ugovor svojim odredbama sadržajno protivreči odredbama Ustava, i to bilo da se radi o neposrednoj suprotnosti (contra constitutionem) ili pak uređivanju odnosa suprotnom smislu ustavnih odredbi (praeter constitutionem). Ako se zanemare već pomenute nomotehničke (terminološke) neujednačenosti ustavnih odredbi u vezi s ovom nadležnošću Ustavnog suda, u pravnoj struci, a potom i praksi, otvorila su se dva suštinska pitanja: prvo, kad to zapravo Ustavni sud Srbije može (i treba) da vrši kontrolu saglasnosti jednog međunarodnog ugovora s Ustavom - da li je to samo kontarola a posteriori, što bi iz jezičkog značenja odredbe člana 167. stav 1. tačka 2. Ustava proizlazilo, ili ta kontrola može biti (i treba da bude) kontrola a priori, tj. prethodna kontrola, i drugo, kakav karakter i dejstvo imaju odluke Ustavnog suda donete u ovom sporu, s obzirom na generalno određenje Ustava da su odluke Ustavnog suda Srbije "opšteobavezne, izvršne i konačne", tj. da li bi u cilju postizanja usaglašenosti međunarodnih ugovora i Ustava odluke Ustavnog suda delovale na odredbe međunarodnih ugovora ili bi pak tražile promenu (preispitivanje) odredaba Ustava.

Ustav ne sadrži posebne odredbe o načinu ostvarivanja kontrole ustavnosti potvrđenih međunarodnih ugovora. Kada je u pitanju kontrola ustavnosti uopšte, iz Ustava sledi da je savremeni ustavni poredak Republike Srbije sa Ustavom iz 2006. godine dobio jedan mešoviti sistem normativne kontrole ustavnosti. To je sistem u kome paralelno egzistiraju dva načina kontrole ustavnosti, kao pravno moguća. Naime, zavisno od toga kada se vrši kontrola ustavnosti, ova kontrola može biti naknadna ili represivna – kontrola a posteriori, ali i prethodna ili preventivna – kontrola a priori. Naknadna kontrola ustavnosti vrši se pošto zakon (ili drugi opšti akt) bude proglašen, stupi na snagu i počne da se primenjuje, za razliku od prethodne kontrole ustavnosti koja se vrši pre nego što zakon koji je usvojen u parlamentu postane pravno perfektan, odnosno pre nego što bude proglašen, zvanično objavljen i stupi na snagu.

I dok naknadna kontrola ustavnosti - kontrola a posteriori nacionalnih zakona danas preovladava u savremenim evropskim zemljama, to se ne može reći za kontrolu ustavnosti međunarodnih ugovora. Većina savremenih evropskih država, koje su zadržale, odnosno utvrdile pravilo o superiornosti ustavnog akta u unutrašnjem pravnom poretku u odnosu na međunarodno pravo, predviđa i određene oblike ustavnosudske kontrole međunarodnih ugovora. Pri uspostavljanju te kontrole u ovim zemljama prevashodno se vodilo računa o osnovnim zahtevima u pogledu obezbeđivanja ugovorne sposobnosti i odgovornosti države na međunarodnom planu, odnosno poštovanja pravila pacta sunt servanda. Sledstveno tome, međunarodni ugovori su, po pravilu, podvrgnuti prethodnoj (preventivnoj) kontroli koja se vrši pre nego što međunarodni ugovor bude potvrđen i postane deo unutrašnjeg pravnog poretka. Pitanje je da li je Ustav Republike Srbije postupio tako. Već na prvi pogled čini se da nije, i da je u suštini prednost dao naknadnoj kontroli ustavnosti međunarodnih ugovora, jer je u članu 167. stav 1 tačka 2. Ustava ustanovio mogućnost odlučivanja Ustavnog suda o saglasnosti već "potvrđenih međunarodnih ugovora sa Ustavom."