Reforma drzavne uprave

Maturski, seminarski i diplomski radovi iz menadžmenta.

Jedan od ključnih delova svakog „tranzicionog paketa“ jeste i reforma državne uprave. Reč je o izuzetno važnom, ali istovremeno i izuzetno složenom reformskom poduhvatu. To se u punoj meri pokazalo i u slučaju Srbije. Srpska Agencija za unapređenje državne uprave zamolila je pri kraju 2003. godine Statskonsult iz Norveške da pripremi izveštaj o napretku reforme državne uprave u Srbiji. Norveško ministarstvo spoljnih poslova složilo se da finansira njegovu izradu. Studija, odnosno izveštaj, sastoji se iz pet poglavlja: Ono što je prethodilo reformi - nasleđe i izazovi; Opisujući reforme - ostvarenja i neuspesi; Ocena reforme; Objašnjenje reforme; Prilagođavanje reforme. Sastavni deo studije su i četiri iscrpna priloga.

Analizirane su tri vrste blisko povezanih pitanja: koliko je daleko odmakla reforma državne uprave u Srbiji u periodu 2001-2004 (do marta 2004. kada je formirana nova vlada); šta je podsticalo a šta je onemogućavalo ovu reformu; da li bi reformska agenda i reformski proces trebalo da budu prilagođeni i, ukoliko je odgovor potvrdan, na koji način? Da bi odgovorili na ovako postavljena pitanja autori studije Svein Erikson i Dag Solumsmoen su koristili tri grupe podataka: objavljene materijale, intervjue sa ključnim donosiocima odluka i podatke koji su dobijeni istraživanjem koje je obuhvatilo sve zaposlene državne službenike u pet ministarstava. Autori su se u analizi fokusirali na tri varijable koje su bile od presudnog značaja u literaturi o institucionalnim promenama u Centralnoj i Istočnoj Evropi. To su „struktura“ (zapravo institucionalni kapacitet dostupan državnim liderima), vođstvo i spoljni faktori. Procenu rezultata reforme državne uprave u Srbiji zasnovali su na dve vrste podataka: procenama od strane onih ljudi koji su bili direktno uključeni u reformu ili su je posmatrali iz blizine, kao i upoređivanjem napretka u razvoju opštih administrativnih kapaciteta Srbije sa Slovenijom, Hrvatskom i Makedonijom.

Autori se ukratko osvrću na stanje državne uprave u periodu od 1945. pa do devedesetih, a zatim se detaljnije usmeravaju na period Miloševićeve vladavine. Šta je zatekla vlada formirana 2001. godine? Prema jednoj studiji, na koju se autori pozivaju, utvrđeno je sledeće: slabi mehanizmi za međuministarsku koordinaciju; nedostatak kapaciteta za strateški i politički razvoj; administrativna kultura zasnovana na pravilima sa odbojnošću prema rizicima; široko raširen problem motivacije; visok stepen politizacije; jaka centralizacija organa koji donose odluke; nedostatak administrativne opreme i infrastrukture. Početna dilema je bila da li napraviti diskontinuitet sa prošlošću ili ne. Autori smatraju da se može zaključiti da je politički diskontinuitet praćen institucionalnim kontinuitetom. Nova srpska vlada je u osnovi prihvatila svo nasleđeno zakonodavstvo i preuzela sve postojeće državne institucije. Ubrzo nakon promene vlasti, vlada je formirala tri nova tela s ciljem da ta tela pomognu reformu državne uprave. Stvoreno je i novo Ministarstvo za državnu upravu (2002), kao i dvadesetak agencija izvan ministarstava.

Rezultati reforme državne uprave mogu se označiti skromnim. Ključni kvalitet, smatraju autori izveštaja, koji je ostvaren u ovom periodu jeste značajan ulazak novih ljudi u sastav stalno zaposlenih. Koji su se problemi pojavljivali? Tokom trogodišnjeg perioda ustavni poredak je postao konfuzan, a zamagljena je granica između prava i politike. Pored toga, srpska ministarstva mogu se označiti kao centralizovano birokratska, s naglaskom na kontroli i odlučivanju s vrha ka dnu. Rečju, vođstvo i struktura su stvarali probleme i ograničenja reformskim naporima. Vođstvo je uticalo negativno zbog toga što je bilo fragmentirano i pažnju i energiju su mu odvlačila druga pitanja. Struktura je bila takva da nije stvarala dovoljno kapaciteta za koordinaciju, saradnju, komunikaciju i razvoj politike. Spoljni faktori, to jest pomoć donatora, češće su imali pozitivne nego negativne efekte na administrativne promene. Ipak, ona je bila potreban, ali ne i dovoljan uslov za stvaranje novih mogućnosti. Centralni zaključak izveštaja jeste da je srpski sistem vlasti karakterističan po slabim mehanizmima međuinstitucionalne koordinacije. Stoga je neophodno suptilno usaglašenim aktivnostima unaprediti koordinaciju i komunikaciju, kao i ostvariti unapređenje inovacija i razvoja javne politike.

Reforma državne uprave

"Lov" na reformu

Sva iskustva zemalja u tranziciji govore da reforma nasledenog državnog aparata predstavlja skup poteza bez kojih nema uspeha ni ekonomske ni bilo koje druge reforme. Medutim, ona sama je veoma složena zato što ulazi u sferu ekonomije, u sferu zaštite slobode i prava građana, pravne sigurnosti koja je povezana sa sferom investiranja u zemlju itd. Državna uprava određuje uslove pod kojima svi živimo, na svakom mestu i na različite načine, stoga je Vlada Srbije nizom poteza započela veoma širok proces reformi, reorganizacije, restrukturiranja i reobrazovanja kadrova u državnoj upravi, kaže profesor Dragoljub Kavran, predsednik Saveta za državnu upravu, koji je kao stručnjak u toj oblasti trideset godina radio za Ujedinjene nacije, Svetsku banku, Fordovu fondaciju i u preko trideset zemalja sveta.
U procesu reforme javne uprave postoje dva pristupa, od kojih prvi podrazumeva niz manjih projekata koji zajedno daju ukupan rezultat, dakle kao "jato delfina". Drugi pristup je "lov na kita", i predstavlja jednu opštu strategiju javne uprave za čije sprovođenje je potreban jako dug vremenski period. U Sloveniji je samo priprema reforme sa tim pristupom trajala pet godina, dok u Hrvatskoj praktično još nije ni dovršena. U Srbiji je izabran kombinovani sistem, koji podrazumeva postojanje niza projekata, uporedo sa konstituisanjem jedinstvene strategije, kako bi se svi odnosi i promene uspešno harmonizovali. Posle početne faze, u kojoj se radnicima u javnoj upravi predočava u čemu se promene sastoje, prelazi se u drugu fazu, u okviru koje je Agencija za unapređenje državne uprave već formirala niz obrazovnih oblika i operacionalizovala niz projekata. Osnovna namera je organizovanje ljudi kako bi se postigli svi definisani ciljevi. Znak da su promene uveliko u toku je i podatak da je Savet za državnu upravu organizovao brojne obrazovne oblike u zemlji i inostranstvu, kroz koje je do sada "propustio" stotine zaposlenih u upravi. Jedna grupa od četrdeset ljudi se nedavno vratila iz Slovenije, gde su na seminaru učili o izgradnji lokalne samouprave i mogućnostima podizanja efikasnosti. Održani su i seminari u Beogradu i Beču, dok su uspostavljene veoma dobre radne veze sa Austrijom i brojnim drugim zemljama. Potrebno je stvarati "Centre izvanrednosti" (Centers of Excellency) - "timove za promene" u svim većim organima uprave, kroz povezivanje najtalentovanijih i najdinamičnijih